II SA/Gl 476/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant Izabela Maj- Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w W. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia 7 [...] r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 7 grudnia 2012 r. Rada Miasta Rydułtowy podjęła uchwałę nr 30.208.2012 sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Rydułtowy, stanowiącego załącznik do uchwały. Podstawę prawną uchwały stanowią przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej u.s.g.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391, zwanej dalej u.c.p.), a także art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r., nr 197, poz. 1172). Przepis § 8 załącznika do uchwały dotyczy, zgodnie z tytułem rozdziału 8, obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W § 8 ust. 1 postanowiono, że nieruchomości zajęte pod budynki w zabudowie wielomieszkaniowej, budynki przeznaczone na potrzeby oświaty, kultury, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, gastronomii, handlu środkami spożywczymi, a w szczególności miejsca gromadzenia odpadów komunalnych, korytarze piwniczne, węzły ciepłownicze, studzienki przyłączy kanalizacyjnych, są obszarami podlegającymi obowiązkowej deratyzacji. Właściciele tych nieruchomości zobowiązani są do przeprowadzania deratyzacji w wyznaczonym przez Burmistrza Miasta Rydułtowy terminie, lecz nie rzadziej niż raz na rok. Natomiast w przepisie § 8 ust. 2 załącznika do uchwały postanowiono, że w przypadku wystąpienia populacji gryzoni, stwarzającej zagrożenie sanitarne, Burmistrz Miasta Rydułtowy określi, w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Wodzisławiu Śląskim, obszary podlegające dodatkowej obowiązkowej deratyzacji oraz termin jej przeprowadzenia. Skargę na uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Wodzisławiu Śląskim, zaskarżając ją w części obejmującej przepisy § 8 ust. 1 i 2 regulaminu i wnioskując o stwierdzenie nieważności załącznika do uchwały w tej części. Na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. Prokurator zmienił żądanie, wnosząc o stwierdzenie nieważności załącznika do uchwały w całości. Zaskarżonemu regulaminowi zarzucono naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p. polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez zobowiązanie w § 8 ust. 1 właścicieli do przeprowadzania obowiązkowej deratyzacji i przekazanie w § 8 ust. 2 załącznika uprawnień rady do kompetencji Burmistrza. Uzasadniając żądanie stwierdzenia nieważności załącznika do uchwały w całości Prokurator podał, że na skutek usunięcia z regulaminu przepisu § 8 ust. 1, nie będzie on zawierał wymaganych ustawowo elementów. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Rydułtowy wniosła o oddalenie skargi w zakresie dotyczącym § 8 ust. 1 załącznika. Wskazano, że w regulaminie nie nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązku przeprowadzania deratyzacji, albowiem wynika z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2013 r., poz. 947), zgodnie z którym właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością są obowiązani utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności (...) zwalczać gryzonie, insekty i szkodniki. W odniesieniu do zarzutów dotyczących § 8 ust. 2 załącznika stwierdzono, że stanowisko Prokuratora uzasadnia potrzebę zmian istniejącej regulacji i zadeklarowano zamiar dostosowania stanu prawnego do wymagań prawa poprzez podjęcie inicjatywy uchwałodawczej. Odnosząc się do argumentu odpowiedzi na skargę Prokurator w piśmie z 17 czerwca 2014 r. podniósł, że powtórzenie w regulaminie normy prawnej zobowiązującej właścicieli do zwalczania gryzoni stanowi powtórzenie regulacji ustawowej, co także stanowi naruszenie prawa. Gmina może tylko wyznaczyć obszary obowiązkowej deratyzacji i określić jej termin. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie stanowi akt prawa miejscowego, którego podjęcie przewiduje przepis art. 4 ust. 1 u.c.p. Jego zakres przedmiotowy wskazuje art. 4 ust. 2 ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku dotyczące spraw wymienionych w pkt 1 – 8. Należy do nich m. in. wyznaczenie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Nie budzi przy tym wątpliwości, że kompetencja do podjęcia uchwały w sprawie regulaminu i w konsekwencji wyznaczenie obszarów obowiązkowej deratyzacji i jej terminów należy do organu stanowiącego gminy. Z tego względu regulacja zawarta w § 8 ust. 2 załącznika do uchwały, polegająca na upoważnieniu Burmistrza do określenia obszarów podlegających dodatkowej obowiązkowej deratyzacji i jej terminów, w sytuacjach wystąpienia populacji gryzoni stwarzającej zagrożenie sanitarne, nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy i stanowi działalność prawotwórczą z przekroczeniem granic udzielonego upoważnienia. Gmina w § 8 ust. 1 zdanie pierwsze załącznika do uchwały określiła obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji, wskazując na nieruchomości zajęte pod budynki przeznaczone na określone cele. W ocenie Sądu jest to wystarczający sposób określenia, jakie obszary w gminie podlegają obowiązkowej deratyzacji. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania przepisu § 8 ust. 1 zdanie pierwsze załącznika do uchwały. Jednocześnie poprzez wyznaczenie obszaru obowiązkowej deratyzacji gmina zobowiązana była do określenia jej terminu, albowiem tylko w ten sposób możliwe jest wyczerpanie zakresu udzielonego upoważnienia ustawowego. Wyczerpanie zakresu delegacji nie jest przy tym uprawnieniem dla prawodawcy lokalnego, ale obowiązkiem, jego zaniechanie skutkuje wadliwością regulacji. Niewątpliwie art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p. nie daje podstaw do orzekania przez gminę w akcie prawa miejscowego o tym, na kim ciąży obowiązek przeprowadzenia deratyzacji. Nawet jeżeli z mocy przepisów powszechnie obowiązujących wynika, że podmiotami zobowiązanymi są właściciele nieruchomości, to powielanie tej regulacji, jak zasadnie zauważył Prokurator, w akcie prawa miejscowego nie znajduje uzasadnienia. Istnieją zatem podstawy do przyjęcia, że przepisu § 8 ust. 1 zdanie drugie załącznika do uchwały w zakresie, w jakim zobowiązuje właścicieli nieruchomości podlegających obowiązkowej deratyzacji do jej przeprowadzenia, jest sprzeczny z prawem, co świadczy o przesłance nieważności. Jak wyżej zaznaczono, obligatoryjnym elementem regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie, w sytuacji wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, co w sprawie ma miejsce, jest określenie jej terminu. Na rozprawie Prokurator podniósł, że załącznik do uchwały w § 8 ust. 1 wskazuje częstotliwość przeprowadzenia deratyzacji (nie rzadziej niż raz na rok) i nie określa terminu, przewidując w tym zakresie uprawnienie Burmistrza do jego wyznaczenia. Zgodnie bowiem z brzmieniem § 8 ust. 1 zdanie drugie, istnieje obowiązek przeprowadzenia deratyzacji w wyznaczonym przez Burmistrza terminie, lecz nie rzadziej niż raz na rok. Regulamin nie określa niewątpliwie daty przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji. Jak jednak każdy akt normatywny, w sytuacji wątpliwości interpretacyjnych, podlega wykładni ta regulacja, jaka w akcie została zapisana. Nie rzadziej niż raz na rok oznacza, że obowiązkowe jest przeprowadzenie co najmniej jednej deratyzacji w roku. Nie jest jednak wiadome, co oznacza rok, czy okres 12 miesięcy liczony od poprzedniej deratyzacji, czy też 12 miesięcy kalendarzowych, wówczas winna ona mieć miejsce do 31 grudnia danego roku kalendarzowego. W pierwszym przypadku, bez wiedzy o dacie przeprowadzenia poprzedniej deratyzacji nie można stwierdzić, do kiedy deratyzacja kolejna winna mieć miejsce. Powstaje także problem, czy brak konkretnej daty oznacza brak terminu. Termin może oznaczać zarówno okres ograniczony początkiem i końcem (np. termin dwóch miesięcy), jak i punkt w czasie (konkretną datę kalendarzową). Ustawa nie przesądza, jakim rozumieniem terminu się posługuje W pierwszym z rozumień czynność, która powinna być dokonana w terminie roku, winna być przeprowadzona przed upływem 12 miesięcy liczonych od momentu inicjującego bieg tego okresu. Przy przyjęciu drugiego rozumienia terminu, akt powinien wskazywać określony moment w czasie, np. poprzez określenie daty. W ocenie Sądu treść § 8 ust.1 zdanie drugie załącznika do uchwały nie pozwala jednak na przyjęcie, że rada ustaliła termin obowiązkowej deratyzacji w którymś z podanych rozumień "terminu". Niewątpliwie regulamin nie podaje konkretnej daty przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji, pozostawiając jej ustalenie Burmistrzowi. Nie można zatem uznać, że doszło do ustalenia terminu rozumianego jako wskazania konkretnej daty. Nadto załącznik do uchwały, wskazując na kompetencje Burmistrza, stanowi, że określi on właśnie termin obowiązkowej deratyzacji. Regulamin posługuje się zatem określeniem ustawowym, z wyraźnym wskazaniem na kompetencję Burmistrza. Zasada konsekwencji terminologicznej każe uznać, że skoro zarówno delegacja ustawowa, jak i załącznik do uchwały w tytule rozdziału posługują się określeniem "termin", to wskazanie na kompetencję Burmistrza do wyznaczenia terminu oznacza, że rada w tym zakresie odstąpiła od jego sprecyzowania, i taki był jej zamiar. W ocenie Sądu brak wskazania terminu obowiązkowej deratyzacji w którymkolwiek ze znaczeń słowa "termin" i oddanie w tym zakresie kompetencji Burmistrzowi uzasadnia stwierdzenie sprzeczności z ustawą przepisu § 8 ust. 1 zdanie drugie regulaminu. Taki wniosek powoduje, że regulamin czystości i porządku przyjęty zaskarżoną uchwałą jest pozbawiony takiego obligatoryjnego elementu, jak określenie terminu przeprowadzenia obowiązkowej deratyzacji. W tej sytuacji Sąd zobowiązany był zająć stanowisko w kwestii żądania stwierdzenia nieważności załącznika do uchwały w całości, ze względu na pozbawienie regulaminu obligatoryjnej treści. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p., uchwalenie regulaminu czystości i porządku na terenie gminy jest dla niej obligatoryjne. Uchwalenie regulaminu stanowi wypełnienie obowiązku ustawowego. Jego treść wyznacza art. 4 ust. 2 u.c.p., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku, ale katalog wymienionych w nim zagadnień nie jest wyliczeniem przykładowym, lecz zamkniętym. Wskazane w pkt 1-8 kwestie muszą być zatem w regulaminie czystości uregulowane, wówczas delegacja z art. 4 ust. 1 jest wypełniona. Zaniechanie uregulowania jakiejś kwestii wymienionej w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 musi być postrzegane w konsekwencji jako praktyka sprzeczna z prawem. Przesłanką nieważności uchwały organu gminy, określoną w art. 91 ust. 1 u.s.g. jest sprzeczność z prawem. W przypadku braku wymaganej regulacji nie można przyjąć, że skoro brak jest unormowania, to nie ma przedmiotu, który mógłby być kwalifikowany w kategoriach sprzeczności. Sprzeczność zachodzi w takiej sytuacji pomiędzy określonym w ustawie zakresem obligatoryjnej regulacji, a zakresem faktycznie uregulowanym. W przypadku naruszenia pod postacią zaniechania, kryterium oceny zgodności z prawem stanowi bowiem wzorzec normatywny określony w przepisie nakładającym obowiązek. Jego naruszenie świadczy o sprzeczności z prawem, co uzasadnia przyjęcie, że w konsekwencji przyjęty przez gminę Regulamin narusza prawo i podlega stwierdzeniu nieważności w całości, a nie jedynie w części objętej § 8 załącznika do uchwały. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.