II SA/Gl 477/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wodzisławiu Śląskim na uchwałę Rady Miejskiej w Radlinie z dnia 19 grudnia 2012 r. nr BRM.0007.090.2012 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 16 obejmującej słowa "jej właściciel", 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. Rada Miejska Radlina dnia 19 grudnia 2012 r. podjęła uchwałę nr BRM.0007.090.2012 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Radlin. Uchwała ta została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 24 stycznia 2013 r., poz. 847. Skargę na powyższą uchwałę do tutejszego Sądu złożył Prokurator Rejonowy w Wodzisławiu Śląskim. Zarzucił Radzie Gminy Radlin naruszenie: - art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 3 września o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2013 r. poz. 1399), - § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). - podczas uchwalania tego aktu. W świetle wspomnianego przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Rada Gminy jest uprawniona do określenia "obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania". Zaś zgodnie z § 16 uchwały Rady Gminy Radlin "Obowiązkowej deratyzacji podlega obszar całego miasta w szczególności: budynki mieszkalne wielorodzinne, budynki użyteczności publicznej, obiekty handlowe, usługowe i przemysłowe, zabudowania gospodarcze, miejsca gromadzenia odpadów komunalnych, korytarze piwniczne, węzły cieplne, studzienki, przyłączy wodociągowych lub kanalizacyjnych. Deratyzację na terenie nieruchomości przeprowadza jej właściciel w następujących terminach: 1) wiosennym, od 1 kwietnia do 30 kwietnia, 2) jesiennym, od 1 października do 30 października, 3) dodatkowo w każdym przypadku pojawienia się gryzoni". W ocenie skarżącego treść § 16 uchwały Rady Miejskiej w Radlinie nie znajduje uzasadnienia w delegacji zawartej w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W świetle bowiem § 135 rozporządzenia w sprawie zasad techniki legislacyjnej "w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji organu, o których mowa w § 134 pkt 2". Na podstawie powyższych ustaleń Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w części dotyczącej § 16. Odpowiadając na skargę Burmistrz Radlina wskazał, iż nałożenie takiego obowiązku wynika nie tylko z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ale również z art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2013 r. poz. 947), gdyż przepis ten nakazuje posiadaczom i zarządzającym nieruchomościami utrzymywanie ich w należytym stanie. Wskazał również, iż przepis ten obowiązuje od wielu miesięcy i nie budzi żadnych kontrowersji. Oceniając zgodność z prawem uchwały również wojewoda nie dopatrzył się uchybienia wspomnianym przepisom. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ww. artykułu). Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, w myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Zgodnie zaś z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarżona uchwała wprowadzająca regulamin czystości i porządku w gminach należy do aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, stanowionym na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych. Treść i zakres takich przepisów, zgodnie z art. 94 Konstytucji RP muszą jednak wynikać z upoważnienia zawartego w ustawie. Stąd prawodawca samorządowy powinien dochować szczególnej staranności w celu należytego wypełnienia delegacji ustawowej. Z jednej strony regulacja powinna być zupełna. W przypadku upoważnienia o charakterze obligatoryjnym prawodawca lokalny jest zobowiązany jest do wypełnienia jej w całości (określenia wszystkich kwestii przekazanych do jego kompetencji). Z drugiej strony nie może poza tą delegację wykraczać. Dlatego w orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się, że rada gminy nie może zamieścić w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, pod rygorem dopuszczenia się istotnego naruszenia prawa, regulacji wykraczających poza katalog zagadnień określonych w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Można tu przykładem wskazać tezę wyroku NSA z dnia 8 listopada 2012 r. (II OSK 2012/12 - ), gdzie skład orzekający uznał, iż "wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy z 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach elementy mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Konieczność uszczegółowienia ogólnych zapisów ustawowych nie może prowadzić do objęcia regulacją podustawową kwestii, do których upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy organ gminy nie posiada". Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy można uznać, iż Rada Miejska Radlina przekroczyła w skarżonej uchwale delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z tym przepisem była uprawniona jedynie do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W § 16 uchwały 19 grudnia 2012 r. określiła również zakres podmiotowy tego obowiązku wskazując, iż obowiązek powyższy spoczywa na właścicielach nieruchomości. Sąd ma świadomość, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez "właściciela" rozumie się praktycznie wszystkie podmioty władające nieruchomością, jednakże w tym zakresie zarzut Prokuratora Rejonowego w Wodzisławiu Śląskim należy uznać za zasadny i doszło tu do naruszenia delegacji ustawowej. W ocenie Sądu niezasadne jednak było stwierdzenie nieważności całego § 16 zaskarżonej ustawy. Wynika to z dwóch względów. Przede wszystkim treść tego przepisu bez wspomnianego dookreślenia podmiotowego odpowiada delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jednocześnie stwierdzenie nieważności całej jednostki redakcyjnej aktu (co zdaniem Sądu nie jest niezbędne) spowodowało by, iż zaskarżona uchwała naruszałaby wspomnianą wcześniej zasadę kompletności realizacji upoważnienia ustawowego. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej jej § 16 obejmującej słowa "jej właściciel". O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a.