II SA/Gl 478/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant referent - stażysta Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2010 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. na rzecz skarżącego 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., działając na podstawie art. 51 ust. 4 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U z 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazał P. S. wykonanie rozbiórki części muru ogrodzeniowego od strony drogi do wysokości 2,2 m licząc od poziomu fundamentu na działkach nr [1], [2], [3], [4], [5], [6], [7] położonych w P., stanowiących własność N. S., zamieszkałej w P. przy ulicy [...]. Decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...]. Z uwagi na brak wykonania powyższego obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., działając jako organ egzekucyjny, wszczął postępowanie egzekucyjne. Po bezskutecznym upływie terminu do wykonania nałożonego obowiązku wyznaczonego w upomnieniu skierowanym do zobowiązanego, wystawił tytuł egzekucyjny w dniu [...]r. oraz wydał postanowienie o nałożeniu grzywny celem przymuszenia (w dniu [...]r.). W dniu [...]r. zobowiązany wniósł zarzuty przeciwko prowadzeniu egzekucji, podnosząc, że obowiązek ustał wobec jego wykonania. Wyjaśnił, że przedmiotowy mur od strony drogi nie przekracza wysokości 2,2m od poziomu gruntu. Stąd też w jego ocenie żądanie prowadzenia egzekucji jest bezzasadne. Postanowieniem z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. , działając na mocy art. 34 § 4 w związku z art. 17 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 2002 r., Nr 110, poz. 151 ze zm.) uznał zarzut jako nieuzasadniony. W uzasadnieniu wskazał, że wobec braku wykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia [...]r. przesłał upomnienie z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a następnie wydał postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Organ nie zgodził się z twierdzeniem zobowiązanego, że prowadzenie egzekucji jest bezzasadne, gdyż nałożony decyzją z dnia [...]r. obowiązek nie został wykonany. W ocenie organu zobowiązany wykonał jedynie nasyp z ziemi i żwiru o zmiennej wysokości, nie wykonał natomiast jakiejkolwiek rozbiórki, czego potwierdzeniem jest sporządzony protokół wraz z dokumentacją zdjęciową. W zażaleniu na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie, zobowiązany wskazał, iż zgodnie z decyzją z dnia [...]r. pomiar wymaganej wysokości muru czyli 2,2 m powinien być wykonany od poziomu gruntu od strony drogi. Wobec takiej właśnie wysokości przedmiotowego muru, żądanie jego rozbiórki jest bezpodstawne i bezprawne. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił okoliczności faktyczne sprawy wskazując następnie, iż postępowanie egzekucyjne ma na celu egzekwowanie wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej. Wyjaśnił, że po przeprowadzeniu wizji w terenie organ egzekucyjny stwierdził brak wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...]r. Z protokołu oględzin oraz wykonanej dokumentacji zdjęciowej wynika, że przed przedmiotowym murem ogrodzeniowym został wykonany nasyp z ziemi i żwiru, nie wykonano natomiast żadnej rozbiórki muru do wymaganej wysokości 2,2 m licząc od poziomu fundamentów. W ocenie organu wysokość muru powinna być tak ustalona, by była ona odzwierciedleniem rzeczywistej wysokości ogrodzenia. Oznacza to, że wysokość ogrodzenia powinna być mierzona od poziomu terenu nieruchomości, na której zostało ono wzniesione. Wobec zatem braku wykonania obowiązku wynikającego w wymienionej powyżej decyzji – wszczęcie postępowania egzekucyjnego jest w pełni zasadne. Wyjaśnił, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dopuszcza możliwość złożenia zarzutów tylko w przypadkach, gdy ich podstawę stanowią przyczyny wymienione w art. 33 ustawy. W ocenie zarówno organu pierwszej instancji jak i organu odwoławczego nie stanowi wykonania obowiązku – czyli doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami, fakt wykonania nasypu przed murem ogrodzeniowym. Tym samym zarzut prowadzenia egzekucji pomimo wykonania obowiązku (według skarżącego) jest nieuzasadniony. Pismem z dnia [...]r. P. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na otrzymane postanowienie. Wniósł o uchylenie tego postanowienia jako naruszającego prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Odnosząc się do decyzji stanowiących podstawę egzekwowanego obowiązku podniósł, iż decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. stwierdzono nieważność zarówno decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r., jak i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]r. Dodał, że decyzja ta jest decyzją ostateczną, a sankcja stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia powoduje jego wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wskazał przy tym, iż tym samym wydane w przedmiotowej sprawie postanowienia wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, a nadto są całkowicie bezpodstawne. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zostały wskazane w zaskarżonym postanowieniu. Jednocześnie organ ten przyznał, iż decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...]r. nr [...]stwierdzono nieważność wymienianej powyżej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]r. Dodał, iż wyeliminowanie tych decyzji stworzyło nowy stan prawny, który musi być uwzględniony w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Dodał, że wymieniona decyzja stała się ostateczna albowiem do Głównego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego nie wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpatrując niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt (decyzja bądź postanowienie) wydany został z naruszeniem przepisów prawa materialnego przepisów postępowania, sąd, w zależności od stopnia tego naruszenia, eliminuje taki akt z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie (§ 1 pkt 1) lub stwierdzenie nieważności (§ 1 pkt 2). W innym wypadku skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 cytowanej ustawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 wymienionej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, co oznacza, że ocenia sprawę w jej całokształcie. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym wniesiona skarga musiała zostać uwzględniona. Z mocy art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 2005, Nr 229, poz. 1954 ze zm.) organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, lecz organ ten nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Skarżący w istocie neguje zasadność obowiązku rozbiórki. Składając zarzut w niniejszej sprawie korzysta ze swoistego środku zaskarżenia. Przyczyny, mogące być podstawą zarzutu, taksatywnie wylicza art. 33 wymienionej ustawy, a wśród nich m.in. w pkt 1 jest wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku (....) W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu, wykonanie nałożonego na skarżącego obowiązku polegać winno na wykonaniu przez P.S. rozbiórki części muru ogrodzenia od drogi do wysokości 2,2 m licząc od poziomu fundamentu na działkach nr [1], [2], [3], [4], [5], [6], [7] położonych w P. Powinność taka bowiem wynika z decyzji z dnia [...]r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. Wprawdzie w chwili wystawienia tytułu wykonawczego, jak również w trakcie prowadzonego, obecnie kontrolowanego, postępowania organ mógł wyciągnąć wniosek, iż wymieniona powyżej decyzja jest ostateczna i podlega wykonaniu (złożone od tej decyzji odwołanie decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zostało rozpatrzone negatywnie zaś decyzja organu pierwszej instancji utrzymana w mocy, a skargi do sądu administracyjnego nie złożono), to jednak z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że już po wydanych w sprawie rozstrzygnięciach Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...]r. stwierdził nieważność m.in. wymienionej w tytule wykonawczym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...]r., a zatem rozstrzygnięcie to nie istnieje w obrocie prawnym. Podkreślenia wymaga przy tym, iż stwierdzenie nieważności decyzji nie tylko eliminuje ją z obrotu prawnego lecz czyni to ex tunc, powodując skutek taki jak gdyby od początku rozstrzygnięcie to nie istniało. W konsekwencji nie istnienia zatem decyzji nakładającej obowiązek, w celu wyegzekwowania którego wszczęte zostało niniejsze postępowania egzekucyjne, odpadła jego materialna podstawa. Tym samym zarówno postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., jak też Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. muszą zostać uchylone albowiem brak w obrocie prawnym decyzji figurującej w tytule wykonawczym sprawia, że postępowanie egzekucyjne jest bezprzedmiotowe i musi zostać umorzone (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2009 r. sygn. akt II FSK 111/09). W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach obejmujących uiszczony wpis od skargi orzeczono na wniosek skarżącego na podstawie art. 200 i 205 tej ustawy.