II SA/Gl 478/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2015 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego Rep. [...] z [...] r. J. N. oraz M. N. sprzedali M. B. nieruchomość obejmującą działki: [...] o łącznej powierzchni[...] m2. Po otrzymaniu ww. umowy organ pierwszej instancji wszczął z urzędu dnia [...] r. postępowanie w sprawie naliczania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wskazano, że zgodnie z uchwałą Rady Miasta K. z dnia [...] r., przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem MN – tereny zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej, dla którego zgodnie z ww. uchwałą ustalono 30 % stawkę stanowiącą podstawę do pobierania przez Prezydenta Miasta K. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu. Po przeprowadzeniu postępowania organ I instancji decyzją z dnia [...] r., nr [...] ustalił M. N. i J N. opłatę jednorazową w wysokości [...] zł tytułem wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] oraz [...], usytuowanej w K., obręb Polesie, spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar dwóch terenów położonych w południowych dzielnicach K. przy ul. [...] (teren nr 1) oraz przy ul. [...] (teren nr 2). Od powyższej decyzji pismem z dnia [...] r. odwołanie wniósł J. N. reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata. Po rozpatrzeniu odwołania Kolegium decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W ramach ponownie prowadzonego postępowania sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego R.S. operat szacunkowy z dnia [...] r., a następnie operat szacunkowy z dnia [...] r. sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego M.B.. Pismami z dnia [...] r. poinformowano strony postępowania o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] r., znak: [...] Prezydent Miasta K. ponownie ustalił dla J. N. i M. N. jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] W podstawie prawnej decyzji organ I instancji wskazał art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 i art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. - dalej u.p.z.p.) oraz uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dwóch terenów położonych w południowych dzielnicach K. przy ul. [...] (teren nr 1) ul. [...] (teren nr 2), ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego Nr 95, poz. 1940). W uzasadnieniu organ I instancji podał, że spełnione zostały przesłanki do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty, o jakiej mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie przeznaczenie działek nr [...] do dnia [...] r. regulował miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta K. wprowadzony uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r., nr [...]. Plan ten przewidywał możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami i komunikacją (symbol planu 123a MN). Powyższy plan miejscowy zakazywał przy tym zabudowy na terenach istniejących enklaw leśnych. Obecnie przeznaczenie ww. działek reguluje miejscowy plan wprowadzony uchwałą Rady Miasta K. z dnia [...] r., [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dwóch terenów położonych w południowych dzielnicach K. przy ul. [...] (teren nr 1), ul. [...] (teren nr 2). Zgodnie z tym planem miejscowym działki nr [...] znajdują się na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu MN. W okresie pomiędzy [...] r. obie działki nie były objęte przepisami jakiegokolwiek planu zagospodarowania przestrzennego. W tym okresie przedmiotowa nieruchomość była nieużytkowana, niezagospodarowana, stanowiąca faktycznie enklawę leśną. Mając za punkt wyjścia ww. ustalania rzeczoznawca majątkowy M.J.B. w operacie szacunkowym z [...] r. oszacował następujące wartości przedmiotowej nieruchomości: – z uwzględnieniem przeznaczenia w planie miejscowym z [...] r. - [...] zł, – z uwzględnieniem faktycznego sposobu wykorzystania w okresie tzw. luki planistycznej – [...] zł, – z uwzględnieniem przeznaczenia w planie miejscowym z [...] r. - [...] zł. Dalej wskazał, że podstawą ustalenia wysokości renty planistycznej jest wartość nieruchomości oszacowana z uwzględnieniem planu z [...] r. oraz wartości korzystniejszej dla strony, a zatem w przedmiotowej sprawie wartość oszacowana z uwzględnieniem faktycznego sposobu wykorzystania w okresie tzw. luki planistycznej. Wzrost wartości nieruchomości wynosi zatem [...] zł ([...]). Wysokość opłaty wynosi natomiast [...] zł., tj. 30 % z kwoty [...] zł. Stawka procentowa służąca do naliczenia renty planistycznej wynosi bowiem 30 %, co wynika z § 25 planu miejscowego z [...] r. Zdaniem organu I instancji nie budzi wątpliwości, że sprzedaż przedmiotowej nieruchomości nastąpiła przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego z [...] r. Plan ten wszedł bowiem w życie dnia [...] r., a sprzedaż miała miejsce [...] r. Dokonując natomiast analizy operatu szacunkowego stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy, jak wynika z informacji zawartej na stronie 15 operatu szacunkowego, zastosował podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej. Zgodnie z § 4 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109, ze zm.) przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Dla potrzeb wyceny przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównań po 11 transakcji nieruchomościami podobnymi. Dane zawarte w tabelach transakcji nieruchomościami przyjętymi do porównań (strony 12-14 operatu szacunkowego) pozwalają zdaniem organu na stwierdzenie, że do porównań przyjęto transakcje nieruchomościami podobnymi w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Są to bowiem nieruchomości porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość, w tym powierzchnię. W operacie szacunkowym wskazano ponadto trend czasowy (strona 12). W ocenie organu I instancji operat został przygotowany i sporządzony zgodnie z przepisami i spełnia wymagania formalne. Ponadto jest logiczny i nie zawiera błędów rachunkowych. W odwołaniu od tej decyzji J. N. reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie całego postępowania, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzji tej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, iż w przedmiotowym stanie faktycznym istnieje podstawa do wymierzenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, a nadto mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 kpa poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej w postaci nierozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia, w szczególności opinii biegłego W.P. i niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy dotyczących wysokości ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości, art. 80 kpa poprzez przekroczenie granic zasady swobodnej oceny dowodów poprzez oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na środku dowodowym w postaci opinii biegłego M.B., a bez uwzględnienia pozostałego zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności opinii biegłego W.P.; a nadto art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów administracji. Odwołujący zarzucił organowi I instancji, że przy wydaniu decyzji oparł się wyłącznie na operacie M.B., pomijając zupełnie ustalenia zawarte w operacie biegłego P., który to operat nie przewidywał wzrostu wartości nieruchomości. Organ bez głębszego uzasadnienia pominął zupełnie ustalenia zawarte w tym operacie. Z treści uzasadnienia decyzji nie wynika, dlaczego ustalenia w nim zawarte nie zostały uznane przez organ za wiarygodne. W ocenie odwołującego zasadnym jest umorzenie postępowania w oparciu o operat biegłego W. P. z dnia [...] r. (który nie przewiduje wzrostu wartości nieruchomości), względnie o wyliczenie średniej wzrostu wartości nieruchomości ustalonej w oparciu o operaty biegłych: R. P. oraz M. B.. Podniesiono, że organ, mając do wyboru dwa wiarygodne i rzetelne operaty, wydając decyzję oparł się wyłącznie na operacie korzystnym dla organu, pomijając bez jakiegokolwiek uzasadnienia operat korzystny dla strony. Co więcej, operat sporządzono w niniejszej sprawie jako pierwszy. Dodatkowo zwrócono uwagę na przewlekłość ww. postępowania, które trwa już szósty rok. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i art. 87 ust 3a u.p.z.p., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu postanowiło podzielić stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji. Odnosząc się do treści odwołania Kolegium wyjaśniło, że nie organ I instancji nie mógł uwzględnić jakiegokolwiek innego operatu szacunkowego znajdującego się w aktach sprawy, poza operatem sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego M. J. B.. Wynika to z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. W chwili wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji jedynie operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. J. B. był aktualny. Operat ten jako jedyny uzyskał również klauzulę aktualizacyjną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na opisaną decyzję, J. N. reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący w zasadzie powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu. Ponadto wskazał, że wprawdzie przepis art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany innych czynników, o których mowa w art. 154 powołanej wyżej ustawy. Nie oznacza to jednak, że organ I instancji przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie powinien był uwzględnić informacji zawartych w operatach szacunkowych, które utraciły ważność. Zdaniem skarżącego powołana zasada prawdy obiektywnej wynikająca z art. 7 kpa, jak również zasada demokratycznego państwa prawnego, określona w art. 2 Konstytucji RP, nakładają na organ administracji prowadzący postępowanie, obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym obowiązek ustosunkowania się wszystkich zebranych dowodów w sprawie, nawet do tych, które z formalnego punktu widzenia utraciły ważność. Utrata ważności operatu szacunkowego, w rozumieniu art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie oznacza unicestwienia tego dowodu, a jedynie uniemożliwienia wykorzystanie jego ustaleń jako podstawy faktycznej przyjętej w decyzji wysokości opłaty adiacenckiej, wymierzonej tą decyzją. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 2 października 2015 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ocena decyzji organów obu instancji w świetle obowiązujących przepisów prawa oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego daje co prawda podstawę do przyjęcia, że zostały one wydane z naruszeniem obowiązującego prawa, jakkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze, ale uwzględnienie tych naruszeń musiałoby skutkować wydaniem przez Sąd orzeczenia na niekorzyść skarżącego, co pozostawałoby w kolizji z treścią art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Zarzuty skargi sprowadzają się w praktyce do kwestionowania zasadności stanowiska organów orzekających, że w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z uchwałą Rady Miasta K. z dnia [...] r. doszło do wzrostu wartości działek nr [...] będących we współwłasności skarżącego, o kwotę wyliczoną w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego M. B. z dnia [...]., który to wzrost został określony w tym operacie na kwotę [...] zł. Analiza obowiązującego stanu prawnego i zgromadzonych w sprawie dowodów zasadności tych zarzutów jednak nie potwierdza. Wprost przeciwnie stwarza uzasadnione podstawy do przyjęcia, że wzrost wartości objętej postępowaniem nieruchomości był wyższy niż wyliczony przez tego rzeczoznawcę i przyjętej przez organy orzekające za podstawę wyliczeń obciążającej skarżącego renty planistycznej. W związku z treścią obowiązującego do 31 grudnia 2003 r. dla objętej postępowaniem nieruchomości perspektywicznego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. z dnia [...] r., zgodnie z którym nieruchomość ta jako położona na terenie enklawy leśnej była wyłączona spod zabudowy, jej wartość była niewątpliwie niższa niż wyceniana według faktycznego sposobu jej wykorzystania po utracie tego planu. Wynika to zresztą w jednoznaczny sposób z wszystkich sporządzonych na użytek niniejszej sprawy operatów szacunkowych. W konsekwencji celem ustalenia podstawy wyliczenia renty planistycznej należało zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalić wartość przedmiotowej nieruchomości na dzień jej sprzedaży tj. na [...] r. przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu zgodnie z planem z dnia [...] r. oraz jej wartość określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania przed uchwaleniem tego planu. Gdy chodzi o faktyczny sposób jej wykorzystania to jak wynika z wszystkich operatów nie była ona zagospodarowana i znajdowała się na terenie enklawy leśnej. Wynika to również zarówno z jej oznaczenia w ewidencji gruntów i budynków jak i z zalegającej w aktach administracyjnych ortofotomapy z [...] r. W konsekwencji nie można podzielić w żadnym wypadku przyjętego w operacie rzeczoznawcy M. B. z [...] r. stanowiska, że wówczas nieruchomość ta mogła być zabudowana w taki sam sposób jak po uchwaleniu planu z [...] r. Jako teren leśny podlegała ona bowiem regulacjom ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266). Zgodnie z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 tej ustawy (według stanu prawnego obowiązującego również przed wejściem w życie przedmiotowego planu zagospodarowania) przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne dokonywane było w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego za zgodą marszałka województwa wyrażaną po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jednym z koniecznych warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest aby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu wcześniejszego planu (ten ostatni warunek w związku z treścią planu zagospodarowania z 1991 r. w niniejszej sprawie jednak nie zachodzi). Oznacza to, że przed wejściem w życie planu zagospodarowania z [...] r. niedopuszczalnym było wydanie dla tej nieruchomości pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Stanowisko to potwierdza też treść zalegającej w aktach administracyjnych kserokopii decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] r. o odmowie ustalenia takich warunków dla budowy na działce sąsiedniej nr [...]. Wbrew stanowisku zajętemu w operacie szacunkowym na którym oparły się organy orzekające, w świetle ww. przepisów nie ma istotnego znaczenia co do możliwości zagospodarowania objętej postępowaniem nieruchomości decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. znak: [...], gdyż nie usuwała ona określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przeszkody w uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji nie można zaakceptować sposobu wyceny przedmiotowej nieruchomości według faktycznego sposobu jej wykorzystania jako przeznaczonej pod budownictwo jednorodzinne. Oznacza to zaś, że powinna być ona wyceniona jako teren leśny, a więc o zdecydowanie niższej wartości. W konsekwencji zdecydowanie wyższa byłaby też kwota różnicy wartości o jakich mowa w art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Z tego też względu nie możnaby podzielić w tym względzie (co do faktycznego sposobu wykorzystania) stanowiska zajętego w operacie szacunkowym W. P. z [...] r., nawet gdyby przyjąć go za aktualny. W świetle obowiązujących przepisów nie jest też możliwe ustalenie wartości nieruchomości jako średniej wyliczonej w oparciu o dwa różne operaty szacunkowe, czego domaga się w skardze pełnomocnik skarżącego. Niezależnie od tego zasadnicze zastrzeżenia budzi też wyliczona przez rzeczoznawcę M. B. wartość przedmiotowej nieruchomości według jej przeznaczenia zgodnie z planem z [...] r. tj. po około [...] zł za m2, w sytuacji gdy zgodnie z umową sprzedaży z dnia [...] r. została ona zbyta za[...] zł za m2. Wyliczona przez tego rzeczoznawcę, a przyjęta za podstawę wyliczeń przez organy orzekające wartość nieruchomości odbiega też zdecydowanie od wartości wyliczonych we wcześniejszych operatach szacunkowych autorstwa W. P. ([...] zł za m2) i R.S. (po [...] zł za m2), zbliżonych do ceny jej sprzedaży w dniu [...] r. Nad tymi różnicami organy obu instancji przeszły również do porządku, chociaż powinny stanowić one podstawę do przeprowadzenia głębszej analizy zarówno przyjętych przez tego rzeczoznawcę transakcji porównawczych jak i współczynników korygujących. Odnośnie tych współczynników zasadnicze wątpliwości budzić może np. przyjęcie jako "przeciętne" kształtu (konfiguracji) objętej wyceną nieruchomości czy też określenie jako "nieoptymalne" jej powierzchni. Jak wynika z powyższych wywodów nie można w żadnym wypadku przyjąć aby w związku z uchwaleniem planu z [...] r. nie doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, względnie aby ten wzrost był niższy niż to przyjęły organy orzekające w niniejszej sprawie. Stwierdzone wyżej uchybienia w postępowaniu organów orzekających, sprowadzające się do błędów w ocenie operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wyliczonej renty planistycznej, nie dają jednak podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana w warunkach o jakich mowa w art. 156 § 1 kpa w zw. z art. 134 § 2 ustawy p.p.s.a. Z powyższych względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. sw