II SA/Gl 479/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2023 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 1 lutego 2023 r. nr SKO IV/424/1822/2022 w przedmiocie usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy J. z dnia 2 listopada 2022 r. nr [...]. Wójt Gminy J. decyzją z 2 listopada 2022 r. odmówił M. R. (strona, skarżąca) przyznania pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych. Jako powód odmowy organ wskazał, że skarżąca, wykorzystując własne zasoby i możliwości, jest w stanie samodzielnie opłacać prywatną opiekunkę i wszystkie podstawowe potrzeby strony zostają w pełni zaspokojone. Organ wskazał jednocześnie na ustalenia poczynione w trakcie wywiadu środowiskowego w dniu 21 września 2022 r., według których strona ze względu na stale pogarszający się stan zdrowia, ciężką i przewlekłą chorobę, wymaga wzmożonej pomocy w codziennej egzystencji. Strona gospodaruje i mieszka sama. Ponadto ustalono, że jej dochód wynosi 171,40 zł tj. 408,6 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Uzasadnione wydatki strony wynoszą 818,77 zł miesięcznie (energia elektryczna, leki, pampersy). Natomiast podatki, rachunki za wodę i gaz opłaca brat strony. Od 1 września 2022 r. strona z własnych środków zapewnia sobie pomoc osób trzecich w codziennej pielęgnacji i podaje, że ich koszt to 1000 zł miesięcznie. Zatem do jej dyspozycji pozostaje kwota 1352,63 zł. Organ wskazał także na brak współpracy strony z pracownikiem socjalnym i opiekunkami. Według opiekunki strona świadomie utrudnia wykonywanie pracy, odmawia mycia górnej części ciała lub w ogóle odmawia mycia ciała wodą, krzyczy i obraża opiekunkę, używając przy tym słów wulgarnych i nie chce wykonywać prostych czynności, które jest w stanie wykonywać samodzielnie. Strona z kolei temu zaprzecza i żąda zmiany opiekunki. Podano także, że do lipca strona objęta była pomocą w postaci usług asystenta osobistego osoby niepełnosprawnej w miejscu zamieszkania. Jednak realizator usług odmówił dalszej pomocy z uwagi na roszczeniową postawę strony, nieotwieranie drzwi na umówione wizyty, szantażowanie i agresywną postawę wobec asystentek. Organ wskazał także, że ze względu na trudną sytuację zdrowotną i fakt, że sama opłaca prywatną opiekunkę, udzielił stronie pomocy w postaci zasiłku celowego specjalnego w listopadzie w kwocie 500 zł. W odwołaniu strona podniosła, że jest osobą schorowaną. Podczas pielęgnacji odczuwa ból, co naturalnie może wywoływać u niej "pewne odruchy". Jednak nie jest to zachowanie świadome. Wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lekarza, który może ocenić stopień nasilenia dolegliwości bólowych przy czynnościach pielęgnacyjnych. Wskazała także na napięte stosunki z bratem, powodujące, że praktycznie za każdą czynność musi płacić, przy czym porusza się wyłącznie na wózku inwalidzkim. Wyraziła też gotowość płacenia za usługi z GOPS, co jest korzystniejsze niż korzystanie przez nią z usług na wolnym rynku Wydatki związane z tymi usługami znacznie pogorszyły jej warunki bytowe, czego nie mógł znacząco zmienić jednorazowy zasiłek w kwocie 500 zł. Odwołanie nie przyniosło oczekiwanego przez stronę skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z 1 lutego 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium nakreśliło przebieg dotychczasowego postępowania oraz przybliżyło podstawę normatywną rozstrzygnięcia. W ocenie Kolegium organ I instancji w sposób jednoznaczny wykazał oczywisty brak współdziałania odwołującej w rozwiązywaniu jej niewątpliwie trudnej sytuacji życiowej. Zaakcentowało przy tym, że wedle zgromadzonego materiału dowodowego opiekunki skarżyły się na obraźliwe zachowanie strony. W świetle art. 11 u.p.s., daje to podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Przemawia za tym potwierdzona materiałem dowodowym słowna agresja i grubiaństwo strony względem opiekunki. Kolegium odnotowało także znajdujące się w aktach sprawy zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa znieważenia funkcjonariusza publicznego w związku z pełnieniem obowiązków służbowych tj. znieważenia opiekunki. Według Kolegium przejawem marnotrawstwa przyznanego świadczenia będą także takie zachowania, które uniemożliwiają prawidłowe jego wykonanie. Zachowania te mogą polegać na agresji słownej lub czynnej, a także na niewpuszczaniu opiekuna do mieszkania, by mógł wykonać przyznane decyzją usługi. Ze względu na powyższe Kolegium uznało decyzję organu I instancji za prawidłową. Według tego organu jest ona zgodna z przepisami i uwzględnia zasoby i możliwości, jakimi dysponuje strona oraz przesłanki odmowy przyznania świadczenia wynikające z art. 11 ust. 2 u.p.s. W skardze strona wniosła o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzuciła naruszenie art. 10 § 1, art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., bowiem uniemożliwiono jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, zwłaszcza w zakresie nagrań dokonanych bez jej zgody. Nie dopuszczono zawnioskowanego dowodu z powołanego biegłego lekarza celem wydania opinii, czy zachowanie skarżącej ma związek z jej stanem zdrowia, a zwłaszcza odczuwanymi dolegliwościami bólowymi. W uzasadnieniu podniosła m.in. że jej stan zdrowia wymaga świadczenia usług opiekuńczych nawet 2 razy w ciągu doby (wymiana pampersa). Zarzuciła nielegalny charakter dowodu w postaci nagrań dokonywanych bez jej zgody, do których nie mogła się nawet odnieść. Skarżąca wyjaśniła, że ze względu na swój stan zdrowia odczuwa bóle, które mogły się nasilić przy czynnościach higienicznych, powodując jej niekontrolowane zachowania. Stąd wnioskowała o przebadanie przez lekarza, który wypowiedziałby się w tym zakresie. Zaakcentowała, że z racji stanu zdrowia nie jest w stanie nawet samodzielnie zejść z wózka inwalidzkiego celem udania się na spoczynek. Jeżeli opiekunka nie przyjdzie, to wówczas śpi na wózku. Nie jest w stanie samodzielnie przyrządzić najprostszego posiłku ani zrobić zakupów. W związku z koniecznością ogrzania pokoju, w którym się znajduje, ponosi wysokie opłat za prąd. Wskazała także, że wnosi o przyznanie usług odpłatnych, gdyż te zapewniłyby jej niezbędną stabilizację. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wniosło także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania. Podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 901, dalej w skrócie jak dotychczas "u.p.s."). Decyzja w sprawie usług opiekuńczych wydawana na podstawie art. 50 ust. 2 u.p.s. (przepis ten został przywołany przez Kolegium w podstawie prawnej kontrolowanego rozstrzygnięcia), jest decyzją wydawaną w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ ma większą swobodę co do treści rozstrzygnięcia, wyboru jednego spośród kilku jego wariantów. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej. Organ, działając w ramach uznania administracyjnego, jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Organ administracyjny zatem w celu wydania prawidłowego orzeczenia w ramach uznania administracyjnego, zobligowany jest dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy i utrwalić w aktach wyniki jego badania (art. 7 k.p.a.), poczynić ustalenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zebranego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwić sprawę z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). W ten sposób przeprowadzona analiza okoliczności sprawy stanowi podstawę do wydania zgodnej z prawem decyzji o charakterze uznaniowym. Natomiast niezgodna z prawem jest decyzja uznaniowa naruszające wskazane reguły postępowania administracyjnego, co ma miejsce m.in., gdy organ pozostawi poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, nie odniesie się do istotnych dla sprawy okoliczności, czy też pominie istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy. Zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a., organ realizuje przez właściwe uzasadnienie decyzji spełniające wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., w tym więc przez wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, przy czym zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę. W ocenie Sądu, organy nie dokonały wszechstronnego zbadania i wyjaśnienia okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że wyznacznikami ustalenia zakresu usług opiekuńczych są: rozmiar potrzeb i sytuacja wnioskodawcy oraz możliwości finansowe organów pomocy społecznej (por. m in. wyrok WSA w Warszawie z 29 października 2019 r., I SAB/Wa 244/19, CBOSA). W realiach rozpoznawanej sprawy organy nie wyjaśniły, czy i w jakim zakresie opisane w decyzjach zachowanie skarżącej spowodowane było stanem jej zdrowia. Nie poczyniły też dokładnych ustaleń dotyczących potrzeb skarżącej uwarunkowanych jej stanem zdrowia. Uwaga organów została skoncentrowana na prezentacji nagannego zachowania skarżącej. Jednak nie ustalono, czy i w jakim zakresie skarżąca, ze względu na swój stan zdrowia, ma wpływ na opisane przez organy zachowania. Do zagadnień tych w żaden sposób nie odniósł się organ odwoławczy, pomimo, że strona w odwołaniu podniosła w tym zakresie zarzuty. Ponadto w aktach sprawy nie zgromadzono wystarczającego materiału dowodowego potwierdzającego dotychczasowe niewłaściwe zachowanie skarżącej. Organ I instancji wskazał na kilkanaście notatek służbowych złożonych przez opiekunkę GOPS w podanych w decyzji datach, przypadających w okresie od 31 marca 2022 r. do 20 lipca 2022 r. Jednak żadna z tych notatek nie znalazła się w aktach sprawy. Organ powołuje się także na okoliczność posiadania przez opiekunkę nagrań, mających potwierdzać jej notatki. Jednak z akt administracyjnych nie wynika nawet, czy z tymi nagraniami się zapoznał. Nie można też zaakceptować sytuacji, w której z takimi nagraniami nie mogła zapoznać się strona skarżąca. Ze zgromadzenia pełnego materiału dowodowego nie zwalniało organów znajdujące się w aktach sprawy zawiadomienie z dnia 9 sierpnia 2022 r. o popełnieniu przestępstwa Zwłaszcza, że postanowieniem z 29 października 2022 r. odmówiono wszczęcia dochodzenia w tej sprawie. Mając na względzie wskazane dotychczas braki w zakresie materiału dowodowego oraz brak ustalenia, czy i w jakim zakresie zachowanie skarżącej spowodowane jest jej stanem zdrowia, w ocenie Sądu, brak było wystarczających podstaw do stwierdzenia oczywistego braku współdziałania strony w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej. Zauważyć przy tym należy, że powoływanie się na brak współdziałania w realiach rozpoznawanej sprawy dotyczyło okresu przeszłego. Obowiązkiem organów było zatem rozważenie, czy dotychczasowa postawa strony może ulec zmianie. Gdyby nawet pominąć wskazane powyżej braki, to w ocenie Sądu nie można automatycznie z góry zakładać, że strona w dalszym ciągu będzie zachowywała się w sposób naganny. Czym innym jest sytuacja, w której stronie przyznano świadczenie i w trakcie jego realizacji zachodzą okoliczności świadczące o braku współdziałania, a czym innym jest sytuacja, w której z góry odmawia się stronie świadczeń ze względu na dotychczasowe zachowanie. W tym drugim przypadku obowiązkiem organów jest przedstawienie przekonujących argumentów, opartych o zgromadzony w sprawie, kompletny materiał dowodowy, w świetle którego brak jest pozytywnych rokowań na zmianę dotychczasowego, nagannego zachowania strony. Takich argumentów w realiach rozpoznawanej strony, zdaniem Sądu, organy dotychczas nie przedstawiły. Organ I instancji wskazał także, że strona z własnych środków zapewnia sobie pomoc osób trzecich w codziennej pielęgnacji, przy czym według jej oświadczenia koszt prywatnej opieki to miesięcznie 1000 zł. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji ani z decyzji organu I instancji nie można jednak jednoznacznie wywnioskować, czy środki którymi dysponuje skarżąca są wystarczają na pokrycie kosztów usług opiekuńczych, bez których strona nie jest w stanie funkcjonować. Z informacji podanych przez stronę wynika, że nie jest ona w stanie samodzielnie dokonywać podstawowych czynność higienicznych, a nawet przemieścić się z wózka inwalidzkiego na łóżko. W tym kontekście jako istotny brak kontrolowanych rozstrzygnięć ocenić należy brak dokładnego ustalenia jakich czynności opiekuńczych i z jaką częstotliwością wymaga skarżąca. Dopiero po takich wyczerpujących ustaleniach organ powinien dokonać oceny, czy - zważywszy na aktualne ceny rynkowe komercyjnych usług opiekuńczych oraz ich dostępność w miejscowości, w której zamieszkuje skarżąca – środki, którymi ona dysponuje faktycznie pozwalają na zaspokojenie elementarnych potrzeb związanych z codzienną egzystencją. W tym kontekście nie sposób także nie dostrzec, że uzasadniając odmowę przyznania wnioskowanych usług opiekuńczych organ I instancji w istocie wskazuje na dwa powody takiej odmowy tj. brak współdziałania oraz na możliwości sfinansowania potrzebnych usług bezpośrednio przez skarżącą. Organ odwoławczy zaś koncentruje swą uwagę wyłącznie na pierwszym aspekcie. Nie wiadomo więc, czy i jakim zakresie organ ten brał pod uwagę drugi z powyższych aspektów. Zwłaszcza, że skarżąca w odwołaniu akcentowała niską podaż usług pielęgniarskich na lokalnym rynku. Tymczasem Kolegium nie odniosło się do tego zagadnienia. Zaakcentować należy, że uchylenie kontrolowanych decyzji nie powinno być żadną miarą traktowane jako aprobata ewentualnych nagannych zachowań strony skarżącej wobec osób świadczących jej dotychczas usługi opiekuńcze. Samo przekonanie organów, że takie sytuacje miały miejsce nie jest jednak wystarczające do tego aby sprostać wymaganiom, jakie stawiane są organom, przy podjęciu i uzasadnieniu decyzji uznaniowej. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a.") orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a to wobec wniosku Kolegium w tym zakresie i braku żądania strony skarżącej o skierowanie sprawy na rozprawę (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych dotychczas rozważań Sądu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ w szczególności dokona ustaleń faktycznych dotyczących sytuacji zdrowotnej skarżącej tj. wpływu występujących u niej schorzeń na opisane przez opiekunki zachowania. W tym zakresie organ rozważy przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lekarza i przeprowadzi taki dowód, jeżeli uzupełniony materiał dowodowy nie będzie wystarczający do jednoznacznego stwierdzenia, że dotychczasowe naganne zachowania skarżącej były od niej zależne. W przypadku wykazania, że naganne zachowanie skarżącej wobec opiekunki (opiekunki) miało faktycznie miejsce i jednocześnie było zależne od skarżącej, ustalić należy, czy deklaruje ona zmianę dotychczasowego zachowania oraz ocenić na ile takie ewentualne deklaracje są realne. Organ będzie miał na względzie, że dotychczasowe naganne zachowanie skarżącej może stanowić podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia przed wszystkim wtedy, gdy skarżąca wyklucza zmianę swojego postępowania lub gdy zachodzą inne względy, które ponad wszelką wątpliwość świadczą o tym, że pomimo deklaracji zachowanie skarżącej nie zmieni się i to, pomimo że skarżąca ma wpływ na takie zachowanie. Organ ustali również potrzeby skarżącej dotyczące usług opiekuńczych, które następnie skonfrontuje z jej możliwościami finansowymi i cenami realnie dostępnych, komercyjnych usług opiekuńczych. W przypadku ewentualnej, ponownej odmowy z decyzji powinno jednoznacznie wynikać, jakie istotne potrzeby skarżącej będą mogły zostać zaspokojone z dostępnych jej środków pieniężnych, a jakie z tych potrzeb nie będą mogły zostać zaspokojone ze względu na niewystarczającą ilość tych środków. Wszystkie powyższe ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, ze wskazaniem zgromadzonych w aktach administracyjnych dowodów, w oparciu o które zostały one poczynione, tak aby spełnione został wymagania stawiane przez art. 107 § 3 k.p.a.