II SA/Gl 48/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Referent stażysta Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2010 r. sprawy ze skargi K. M. na akt Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu 1. uchyla zaskarżony akt i orzeka, że nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku, 2. zasądza od Prezydenta Miasta C. na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (słownie: dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...]r. K. M. zwrócił się do Prezydenta Miasta C. o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki [...], w wysokości odpowiadającej różnicy między kwotami 500 i 75 zł. W uzasadnieniu podał, że z tytułu wydanej karty pojazdu uiścił kwotę 500 zł., zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 137, poz. 1310). Rejestracji pojazdu dokonał [...]r. Wyrokiem z dnia [...]r. sygn. U 6/04 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis § 1 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia jest niekonstytucyjny i odroczył utratę mocy obowiązującej tego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. Po wyroku Trybunału rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, obowiązującym od 15 kwietnia 2006 r., wysokość opłaty ustalono na 75 zł. Mimo odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej, zakwestionowany przepis był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania. Żądanie zwrotu części opłaty jest sprawą administracyjną, załatwianą w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Pismem z dnia [...]r. Zastępca Naczelnika Wydziału Spraw Obywatelskich UM odmówił zwrotu żądanej kwoty. Poinformowano stronę, że opłata w kwocie 500 zł była pobierana na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Organ wydający kartę dokonywał czynności polegającej na pobraniu opłaty, której wysokość wynikała wprost z przepisów prawa. Nie jest rolą organu administracji rozstrzyganie, czy obowiązujące przepisy są zgodne z prawem unijnym, zadanie to należy do organów legislacyjnych. Strona kwestionująca pobranie opłaty i jej wysokość może dochodzić swych praw przed sądem powszechnym w procedurze cywilnej lub złożyć skargę do sądu administracyjnego. Pismem z [...]r., skarżący wezwał Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa i wypłaty żądanej kwoty. W odpowiedzi pismem z [...]r. poinformowano skarżącego, że organ podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko i odmawia zwrotu. W dniu [...]r. wpłynęła do organu skarga do sądu administracyjnego na odmowny akt Prezydenta Miasta z dnia [...]r. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej czynności i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący powielił zarzuty i argumenty zawarte uprzednio we wniosku o zwrot. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o odrzucenie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Opisał dotychczasowy przebieg postępowania i podniósł, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem pobrana opłata była zgodna z przepisami z obowiązującymi w dacie jej pobrania a orzeczenie Trybunału wywarło skutki na przyszłość a nie wobec pojazdów już zarejestrowanych. Na poparcie stanowiska przytoczono wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Gl 892/08 wydany w przedmiocie chorób zawodowych. W piśmie procesowym z dnia [...]r. skarżący podtrzymał swoje zarzuty i podał, że stanowisko organu nie zasługuje na uwzględnienie. Brak jest przesłanek do odrzucenia skargi a przywołane orzeczenie nie może mieć znaczenia ze względu na zakaz posługiwania się analogią w prawie administracyjnym. Natomiast Sąd może odmówić zastosowania rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją. Na rozprawie w dniu [...]r. pełnomocnik skarżącego sprecyzował, że przedmiotem zaskarżenia jest odmowa udzielona aktem z dnia [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Uchwałą z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008/2/21) Skład Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalił, że skierowane do organu administracji żądanie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 137, poz. 1310 ze zm.) jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Pismo z dnia [...]r. należy zatem zakwalifikować jako akt z zakresu administracji publicznej dotyczący obowiązków wynikających z przepisów prawa, co czyni dopuszczalną wniesioną na niego skargę. Obowiązek, o jakim mowa, nie dotyczy przy tym obowiązku zwrotu dochodzonej części opłaty przez organ, lecz obowiązku strony uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu. Zastrzeżenie to znajduje swoje potwierdzenie w treści powołanej wyżej uchwały. Sąd rozważył, że będące odpowiedzią na wniosek strony pismo zostało podpisane przez zastępcę Naczelnika Wydziału Spraw Obywatelskich, bez powołania się na działanie na podstawie upoważnienia. Okoliczność ta nie może jednak stanowić podstawy do uznania, że w istocie przesłana stronie odpowiedź nie jest aktem organu, wobec czego skarga na nią nie jest dopuszczalna. Po pierwsze, wniosek o zwrot został precyzyjnie skierowany do Prezydenta Miasta. Analogicznie sprawa wygląda w przypadku wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wnioskiem o zwrot strona wszczęła postępowanie i miała zasadne podstawy aby zakładać, że wniosek zostanie rozpoznany przez właściwy organ. Organy zobowiązane są do przestrzegania swej właściwości a pracownicy administracji publicznej do działania na podstawie przepisów prawa i w zakresie swojej kompetencji. Jakkolwiek do akt nie dołączono dowodu, że osoba podpisująca działała na podstawie upoważnienie, to Sąd wziął po uwagę, że odpowiadając na skargę pełnomocnik Prezydenta Miasta nie zanegował faktu udzielenia odmowy w imieniu organu, wprost stwierdzając w uzasadnieniu, że skarga została wniesiona na czynność Prezydenta Miasta C. Z odpowiedzi na skargę wynika nadto, że Prezydent Miasta akceptuje fakt odmowy zwrotu części opłaty. Okoliczności te pozwalają uznać, że treść udzielonej stronie odmowy jest znana i organowi i przez niego uznawana. W tej sytuacji brak podstaw do poddawania w wątpliwość kompetencji osoby podpisującej pismo do działania w imieniu organu i przerzucania na stronę konsekwencji jej niestaranności. Postawa taka prowadziłaby do zniweczenia w istocie starań podjętych przez stronę w celu uzyskania zwrotu części opłaty i otwierała drogę do praktyki umożliwiającej działania pozorne, gdy uzyskiwane przez stronę odpowiedzi nie byłyby de iure aktami organu i nie dawały stronie możliwości kierowania sprawy na drogę sądową. Z tych względów Sąd nie uznał za konieczne weryfikowanie faktu, że udzielona stronie odpowiedź na wniosek oraz odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, pochodzą od organu - Prezydenta Miasta. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem legalności, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Stwierdzając zatem sprzeczność działań administracji z prawem, sąd uprawniony jest do stosowania środków przewidzianych ustawą o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odniesieniu do aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, sąd uwzględniając skargę uchyla ten akt, co przewiduje przepis art. 146 § 1 powoływanej ustawy. Jak wskazano w powoływanej uchwale, wydanie karty pojazdu jest prostą konsekwencją rejestracji pojazdu. Uprzednie uiszczenie opłat związanych z rejestracją, w tym za kartę pojazdu, jest warunkiem wydania decyzji o zarejestrowaniu. Zwrot podania o rejestrację z powodu nieuiszczenia opłaty, względnie uiszczenia jej w nieprawidłowej wysokości podlega kontroli sądu co do swej legalności. Analogicznie sprawa wygląda w przypadku wystąpienia przez właściciela pojazdu już po jego zarejestrowaniu z żądaniem zwrotu opłaty w części niezasadnie pobranej. W takim przypadku żądanie strony dotyczy tego, czy w toku załatwiania sprawy administracyjnej spoczywał na niej obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości. Odnosząc się do żądania zwrotu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kontrolując legalność stanowiska organu sąd w istocie odnosi się do kwestii, jaka była treść obowiązku ciążącego z mocy prawa na stronie. W niniejszej sprawie spór dotyczy wyłącznie wysokości należnej za kartę opłaty i tylko do tego ogranicza się badanie legalności działania organu. Podstawą do pobrania od skarżącej opłat w wysokości 500 zł. za kartę rejestrowanego pojazdu był przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z dnia 28 lipca 2003 r., obowiązujący od 21 sierpnia 2003 r. Wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. U 6/04 nie ulega wątpliwości, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z dnia 28 lipca 2003 r. był niezgodny z Konstytucją i ustawą. Ponieważ od daty uchwalenia przedmiotowego rozporządzenia nie uległ zmianie stan prawny kreowany przepisami ustawy i Konstytucji należy uznać, że niezgodność stwierdzona przez Trybunał miała miejsce począwszy od dnia wejścia w życie rozporządzenia wykonawczego. Nie zmienia tego fakt, że dla uchylenia mocy obowiązującej przepisów konieczne jest wydanie orzeczenia przez uprawniony organ – Trybunał Konstytucyjny. Obowiązywanie jest cechą aktów prawnych, polegającą na obowiązku ich przestrzegania i stosowania. Natomiast kwestia zgodności odnosi się do treści tych obowiązków. Skutkiem orzeczenia Trybunału o niezgodności jest utrata mocy obowiązującej. Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji orzeczenie Trybunału wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał może określić inny termin utraty mocy obowiązującej przez akt normatywny. Skutkiem odroczenia w czasie momentu utraty przez akt mocy obowiązującej jest sytuacja, w której obowiązują przepisy sprzeczne w swej treści z Konstytucją czy ustawą. Kryteria obowiązywania prawa nie są bowiem związane z określoną treścią przepisów, lecz mają charakter formalny – o obowiązywaniu decyduje fakt ustanowienia przepisów przez kompetentny organ w sposób przewidziany prawem i ich nie uchylenie w trybie przewidzianym przez przepisy. Jednym z takich trybów jest właśnie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Jak wskazał Trybunał w motywach wyroku, przepis rozporządzenia wykonawczego, ustalający wysokość opłaty za kartę w wysokości 500 zł został wydany z naruszeniem upoważnienia zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy prawo o ruchu drogowym a konsekwencji z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten, ze względu na niewspółmierność ustalonej opłaty do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi, kreuje nową daninę publiczną o charakterze podatkowym. Nałożenie takiej daniny w drodze aktu wykonawczego narusza przepis art. 217 Konstytucji. Orzekając o niezgodności przepisu rozporządzenia z ustawą i Konstytucją Trybunał jednocześnie odroczył w czasie utratę mocy obowiązującej przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia stanowiąc, iż traci on moc z dniem [...]r. Faktyczna utrata mocy obowiązującej rozporządzenia MI z dnia 28 lipca 2003 r. nastąpił jednak wcześniej, zostało ono bowiem z dniem 15 kwietnia 2006 r. uchylone przepisem § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 59, poz. 421). Zatem w okresie od 21 sierpnia 2003 r. do 15 kwietnia 2006 r. obowiązywał przepis ustalający wysokość opłaty za kartę pojazdu w kwocie 500 zł, którego niekonstytucyjność została stwierdzona wyrokiem Trybunału. Zgodnie z art. 173 Konstytucji sądy i trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz. Inaczej jest jednak ukształtowana relacja względem władzy ustawodawczej sądów a inaczej Trybunału. O ile Trybunał Konstytucyjny jest organem kontroli także władzy ustawodawczej, o tyle sędziowie orzekający w sprawach indywidualnych podlegają Konstytucji i ustawom z tym, że podległość ta jest ograniczona do ustaw i Konstytucji. Zgodnie w zasadzie przyjmuje się, zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy oceniać, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. W relacji do aktów stanowionych przez władzę wykonawczą, związanie sądów tymi aktami nie istnieje. Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998r. sygn. 2/978 (OTK Z 1998r., nr 1 poz. 4) Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny ( zob. w uchwałach NSA z dnia 30 października 2000r. sygn. OPK 13/00, pub. ONSA z 2001r. Nr 2 pos. 63, z 15 grudnia 2000r. sygn. OPK 20-22/00, pub. ONSA z 2001r. Nr 3, poz. 104, z dnia 22 maja 2000r. sygn. OPS 3/00, pub. ONSA z 2000r. Nr 4, poz. 136, w wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2006r. sygn. I OPS 4/05, niepublikowany). Stwierdzenie przez sąd orzekający w sprawie indywidualnej, że akt wykonawczy jest niezgodny z aktami rangi ustawowej jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. W kontrolowanym przypadku strona domagała się zwrotu części uiszczonych opłaty w kwocie przewyższającej 75 zł za jedną kartę pojazdu a zaskarżonym aktem organ zwrotu takiego odmówił podając, że działał na podstawie obowiązujących przepisów. Fakt utraty przez te przepisy mocy obowiązującej w następstwie stwierdzenia niezgodności z ustawą i Konstytucją nie ma znaczenia w przekonaniu organu dla oceny prawidłowości działań organów w dacie działania. Skutki płynące z zajęcia takiego stanowiska w przekonaniu Sądu nie są możliwe do zaakceptowania. Jak wyżej zostało wskazane, odmowa zwrotu części opłaty na etapie kontroli sądowej wiąże się z koniecznością ustalenia przez Sąd treści obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Ustawa Prawo o ruchu drogowym w art. 77 ust. 3 przewiduje, że kartę pojazdu wydaje się po uiszczeniu opłaty. Zgodnie z art. 77 ust 4 pkt 2 w związku z art. 77 ust. 5 ustawy, wysokość opłaty winna uwzględniać wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyżej cytowanym wyroku Trybunału, że kwota 500 zł. ustalona w rozporządzeniu MI z dnia 28 lipca 2003 r. została określona z przekroczeniem delegacji ustawowej a w konsekwencji, w części przekraczającej wysokość wynikającą z kosztów druku i dystrybucji kart, stanowi daninę publiczną nałożoną w akcie podstawowym, co narusza art. 217 Konstytucji. Mając możliwość dokonania samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów wskazanego rozporządzenia i wobec stwierdzenia, że będący podstawą pobierania opłaty w kwocie 500 zł przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z ustawą i Konstytucją, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku uznania prymatu konstytucyjnej zasady niezawisłości Sądu. Ochrona skutków wynikających z tej zasady nie jest przy tym przywilejem, lecz obowiązkiem Sądu, zobligowanego do kontroli zgodności działań władzy publicznej z przepisami prawa. Nie zależy od uznania Sądu, czy dopuści i zaakceptuje działania organów władzy publicznej względem jednostki, stojące w sprzeczności z porządkiem konstytucyjnym i ustawowym. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego upoważnienie zawarte w art. 77 ust. 6 w zw. z ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie uprawniało Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej koszt związany z drukiem i dystrybucją takiej karty. Skoro więc unormowanie zawarte w treści § 1 pkt 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003r. wykraczało poza obszar regulacji ustawowej przewidzianej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, kwota uiszczona przez skarżącego w części, w jakiej przekraczała koszty wynikające z druku i dystrybucji karty, była kwotą nienależnie uiszczoną. Dla ustalenia kosztów, o jakich mowa w art. 77 ust. 5 ustawy prawo o ruchu drogowym nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w dacie wydania zaskarżonego do sądu aktu odmawiającego zwrotu, obowiązywało rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 59, poz. 421) - w którym określono wysokość opłaty za kartę pojazdu w wysokości 75 zł, jako adekwatną do zapisanych w ust. 5 art. 77 ustawy Prawo o ruchu drogowym kosztów druku i dystrybucji kart pojazdu. Zwrócić należy także uwagę, że w powoływanej uchwale NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. I OPS 3/07 wyrażono tezę, że stwierdzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, iż w oznaczonym zakresie powstaje obowiązek administracyjny strony, nie wyklucza dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę zakresie dotyczącym tego obowiązku, jeżeli organ nie wykonana świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony akt. Na podstawie art. 152 powoływanej ustawy orzeczono, że akt ten nie może być wykonywany w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 cytowanej ustawy.