II SA/Gl 482/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2018 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 7 417,00 (siedem tysięcy czterysta siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. Marszałek Województwa Śląskiego decyzją nr [...] udzielił "A" S.A w R. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do oczyszczania ścieków, zlokalizowanej w R. przy ulicy [...]. W zakresie gospodarki wodno- ściekowej ustalił wprowadzanie do rzeki [...] w km [...],KM wylotem zlokalizowanym na działce nr 1 obręb [...] O. nadmiaru ścieków niewykorzystanych przemysłowych będących mieszaniną ścieków przemysłowych oraz wód opadowych lub roztopowych, z zakładowej mechaniczno- chemicznej oczyszczalni ścieków, w ilości: Q max/rok = 233 698 m³/rok Q śr/d = 600 m³/d Q max/h = 25 m³/h w okresie pogody bezdeszczowej Q max /h = 4 853 m³/h w okresie występowania intensywnych opadów. Pismem z dnia [...] r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w G. na podstawie art. 271 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm. ) ustaliło, w formie informacji rocznej, "A" S.A w R. za okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 123 010,00 złotych za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Wymieniona Spółka pismem z dnia [...] r. złożyła reklamację od otrzymanej "informacji rocznej ustalającej wysokość opłaty stałej", odnosząc się do ustalonej wysokości opłaty stałej za usługi wodne i kwestionując sposób jej wyliczenia. Podniesiono, że opłata została naliczona niewłaściwie, biorąc za podstawę tzw. deszcz maksymalny, czyli chwilowy przepływ, przewidziany dla sytuacji bardzo intensywnych opadów. Spółka podkreśliła, że w posiadanym pozwoleniu zintegrowanym określoną maksymalną ilość wprowadzanych do rzeki [...] - "ścieków przemysłowych oraz wód opadowych lub roztopowych z zakładowej mechaniczno- chemicznej oczyszczalni ścieków Q max/rok = 233 698 m³/rok. Jest to ilość maksymalnie dozwolona i tej ilości Spółka nie przekracza, kształtując swój roczny zrzut na poziomie ok. 40 000m³. Zarówno ustawa Prawo wodne (art. 271 ust. 5) jak i rozporządzenie wykonawcze mówią o naliczaniu opłaty od maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wody lub ziemi, a nie o opłacie za maksymalny przepływ chwilowy podczas występowania intensywnych opadów Stąd zasadne jest skorygowanie naliczonej opłaty.. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w G. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) oraz art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 5, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z. 2017 r. poz. 1566 ze zm. ) określił "A" S.A w R. za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 123 010,00 złotych, w tym kwotę 123 010,00 złotych za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. W uzasadnieniu podano m. in. że nie uwzględniono złożonej reklamacji, gdyż wysokość ustalonej opłaty jest prawidłowa. W przypadku wprowadzania ścieków do ziemi w wariancie przyjętym w art. 271 ust. 5 Prawa wodnego tj. wyrażoną w m³/s maksymalną ilość ścieków, która może być wprowadzona do wody na podstawie pozwolenia wodnoprawego lub zintegrowanego dla ustalenia wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wody przyjąć należy tę wielkość ścieków określoną w pozwoleniu wodnoprawnym, która w przeliczeniu na wymiar m³ na sekundę stanowić będzie maksymalną wartość. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w funkcji opłaty stałej, którą jest powiązanie jej wysokości z maksymalną wielkością zrzutu, jaka może być wprowadzona do wody w jednostce czasu. Skoro więc wysokość opłaty stałej jest powiązana z maksymalną presją na środowisko wodne, to tylko takie obliczenie opłaty stałej polegające na oparciu się na tej wielkości zrzutu ścieków określonej w pozwoleniu wodnoprawnym, która po przeliczeniu na wymiar m³ na sekundę stanowić będzie najwyższą wartość - jest zgodne z celem tej opłaty, a także koreluje z treścią art. 271 ust. 5 Prawa wodnego oraz § 1 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502), które posługują się pojęciem maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. W tym przypadku maksymalną wartością jest przepływ wynoszący 4 853m³/h i taka wartość wchodzi w skład iloczynu do obliczenia kwoty opłaty stałej za usługi wodne. W myśl art. 273 ust. 6 Prawa wodnego w razie nieuwzględnienia reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Odwołująca się Spółka korzysta z usługi wodnej na podstawie udzielonego pozwolenia zintegrowanego, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązana jest ponowić opłatę stałą za usługi wodne. Nastąpiła więc tym samym przesłanka obligująca organ do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. w ustalonej powyżej wysokości Skargę na powyższą decyzję wniosła "A" S.A w R. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego tj. art. 271 ust. 5 Prawa wodnego w związku z § 1p rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zgodnie z tymi przepisami pojęcie określonej w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi w przeliczeniu na m³/s odnosi się do najwyższej maksymalnej godzinowej normy ilości ścieków wprowadzanych do wód lub ziemi określonej pozwoleniem zintegrowanym, nawet jeśli norma ta znajduje zastosowanie w wyjątkowych okolicznościach, takich jak intensywne opady deszczu, a jej wprowadzenie w pozwoleniu zintegrowanym nie przekłada się na proporcjonalny wzrost możliwości wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi w całym okresie, za który uiszczana jest oplata roczna, podczas gdy pojęcie to odnosi się do maksymalnej ilości ścieków jaka zgodnie z pozwoleniem może być oprowadzana do wód lub do zmieni w całym okresie, za który uiszczana jest oplata roczna. Uwzględniając powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu przywołała decyzję Marszałka Województwa Śląskiego, którą udzielono pozwolenia zintegrowanego, gdzie w punkcie III określono warunki eksploatacji instalacji oraz wprowadzania do środowiska substancji i energii przy normalnym funkcjonowaniu gospodarki wodno- ściekowej. Ustalona przez Dyrektora opłata roczna w proponowanej wysokości 123.010,00 zł ustalona została błędnie, stąd skarżąca złożyła reklamację, która nie został uwzględniona. Zdaniem Spółki opłata winna być ustalona przy uwzględnieniu określonej w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej rocznej ilości wprowadzanych do rzeki [...] ścieków tj. Qmax/rok = 233.698m³/rok. Jednocześnie podkreślił, iż nie przekracza tej ilości maksymalnej, kształtując rzeczywisty zrzut na poziomie 40.000m³/rok. W ocenie strony skarżącej istota niniejszego sporu sprowadza się do sposobu wyliczenia opłaty stałej, uwzględniając fakt, iż opłata stała stanowi iloczyn określonej w pozwoleniu maksymalnej ilości ścieków wyrażonej w m³/s, stawki 250 PLN oraz 365 dni (wynika to wprost z ustawy Prawo wodne i rozporządzenia). Zatem podstawowe znaczenie dla wyliczenia należnej opłaty ma pojęcie maksymalnego przepływu ma m³/s. O ile w ocenie skarżącej Spółki należy je odnieść do maksymalnej ilości ścieków, jaką Spółka może wprowadzić do wód lub do ziemi w okresie rocznym zgodnie z udzielonym jej pozwoleniem zintegrowanym, o tyle organ odniósł ją do wielkości związanej z występowaniem intensywnych opadów, co jest niezgodne z art. 271 ust. 5 Prawa wodnego. Mając na względzie wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 14 września 2018 r. pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymał skargę oraz zawartą w niej argumentację, akcentując, iż określenie maksymalnej stawki godzinnej w okresie występowania opadów wynika z maksymalnej przepustowości urządzeń. Pełnomocnik organu wnosząc o oddalenie skargi podtrzymała argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Kontrola zaskarżonej decyzji według wskazanego powyżej kryterium zgodności z prawem wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne (Dz. U z 2017 r. poz. 1566), było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1 ze zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Z art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. W przepisach ustawy Prawo wodne wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Jednym, z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Stosownie do art. 270 ust. 8 Prawa wodnego opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. W myśl art. 271 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Podstawą prawną rozstrzygnięcia, tj. ustalenia stronie skarżącej wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. stanowił art. 271 ust. 5 cytowanej ustawy. W myśl tego przepisu "Wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m³/s." Analiza treści przytoczonego powyżej przepisu doprowadziła Sąd do przekonania, że rację ma strona skarżąca, że opłatę stałą za wprowadzanie ścieków do wód ustala się tylko w przypadku faktycznego wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, a nie za samą możliwość ich wprowadzania stosownie do zapisów pozwolenia wodnoprawnego. Świadczy o tym użycie w jego treści zwrotu "za wprowadzanie". Taki zapis powinien być odczytywany w ten sposób, że tylko faktyczne wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi rodzi obowiązek ponoszenia stosownych opłat. Zgodnie z § 10 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502), jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 m³/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Jak z powyższego wynika rozporządzenie przewiduje stawkę jednostkową opłaty za 1 m³/s , a opłata ma wymiar roczny. W niniejszej sprawie kwestią sporną jest wybór, który z dwóch wskaźników maksymalnych za wprowadzanie ścieków do wód wskazany w udzielonym Spółce pozwoleniu zintegrowanym, po przeliczeniu na 1 m³/s, należało zastosować przy ustalaniu opłaty stałej. Przepisy ustawy Prawo wodne, kształtujące nowy system finansowania gospodarki wodnej, pozwalają na stwierdzenie, że opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznych, podobnie jak wcześniej opłaty za korzystanie ze środowiska. Nie jest to zatem świadczenie zależne od woli podmiotu, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy "podatkowej". Klasyfikację tą potwierdza dyspozycja art. 300 ustawy Prawo wodne, która z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. Skoro tak, to nałożenie obowiązku świadczeń tego rodzaju oznacza ingerencję w prawo dysponowania środkami pieniężnymi należącymi do majątku podmiotu obciążonego tym obowiązkiem. Dlatego przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie musi być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Natomiast decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zdaniem sądu, na tle wykładni przepisu art. 271 ust. 5 Prawa wodnego rodzą się wątpliwości interpretacyjne i możliwe są co najmniej dwa różne wyniki jego wykładni prowadzące do ustalenia różnych wysokości opłaty stałej. Przepis wskazuje na sposób ustalania wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Ustala się ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m³/s, która może być zrzucona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Jak wskazano powyżej nie budzi wątpliwości stawka jednostkowa wynikająca z rozporządzenia, a także czas wyrażony w dniach. Natomiast wątpliwości interpretacyjne budzi maksymalna ilość ścieków, która może być wprowadzona do wód lub do ziemi, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie zintegrowane ( decyzja Marszałka Województwa Śląskiego nr [...] z dnia [...] r.) . udzielone skarżącej Spółce na szczególne korzystanie z wód - na wprowadzanie do rzeki [...] w km [...] , wylotem zlokalizowanym na działce nr 1 obręb [...] O. nadmiaru ścieków niewykorzystanych przemysłowych będących mieszaniną ścieków przemysłowych oraz wód opadowych lub roztopowych wskazuje następujące wielkości: Q max/rok = 233 698 m³/rok; Q śr/d = 600 m³/d; Q max/h = 25 m³/h w okresie pogody bezdeszczowej i Q max /h = 4 853 m³/h w okresie występowania intensywnych opadów. Zdaniem organu, przy obliczaniu opłaty stałej winien zostać uwzględniony maksymalny zrzut godzinowy w okresie występowania intensywnych opadów, zaś zdaniem strony Skarżącej ten wskaźnik nie jest adekwatny, jest wskaźnikiem szczególnym - tj. występującym przy szczególnych okolicznościach, a mianowicie przy intensywnych opadach i nie jest dla niej korzystny. Określając w pozwoleniu zintegrowanym wskaźnik max/rok i wskaźnik max/h oraz nadto max/h przy występowaniu szczególnych okoliczności, tj. występowaniu intensywnych opadów ustawodawca nie wskazał przy tym, który z tych wskaźników zawartych w pozwoleniu zintegrowanym winien zostać użyty w celu wyliczenia opłaty rocznej za odprowadzanie ścieków do wód lub ziemi. W ocenie Sądu, natomiast w sytuacji, gdy ustawodawca nie zajął jednoznacznego stanowiska w przedmiocie naliczenia opłaty stałej, a art. 271 ust. 5 Prawa wodnego nie da się w badanej sprawie zastosować wprost, stanowisko organu wydaje się być wątpliwe. W tym miejscu, wobec treści art. 14 ustawy Prawo wodne należy odwołać się do regulacji zawartej w art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym: "Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ" Przeprowadzona analiza art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne doprowadziła sąd do wniosku, że organ administracji wodnej, wykorzystując do ustalenia opłaty stałej za odprowadzanie ścieków do wód lub ziemi maksymalny godzinowy wskaźnik tego zrzutu w okresie występowania intensywnych opadów przewidziany w pozwoleniu zintegrowanym wodnoprawnym, wbrew dyspozycji przywołanego art. 7a § 1 Kodeksu nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 5 Prawa wodnego na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty. W konsekwencji w niniejszej sprawie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło także do naruszenia przepisu art. 271 ust. 5 ustawy Prawo wodne, poprzez ustalenie rocznej opłaty stałej w wysokości nieadekwatnej do dopuszczalnej rocznej wielkości za odprowadzanie ścieków do wód lub ziemi. Dodać przy tym należy, że w ocenie sądu w niniejszej sprawie nie występuje żadna z przesłanek wyłączających zastosowanie wskazanego powyżej przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadnie przy tym strona skarżąca podkreśla, że zastosowanie tego wskaźnika przy wyliczeniu opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi spowodowało wyliczenie opłaty stałej z przekroczeniem maksymalnej rocznej wielkości określonej w pozwoleniu zintegrowanym. Z kolei przekroczenie tej wielkości zrzutu pociąga za sobą obowiązek zapłaty opłaty podwyższonej na podstawie art. 280 pkt 2 lit.b Prawa wodnego. Istotą bowiem tej opłaty jest sankcyjna reakcja na przypadki korzystania z usług wodnych bez wymaganych prawem pozwoleń lub przekraczanie określonych w pozwoleniu wartości granicznych. Takich sytuacji nie ma w przypadku strony skarżącej. Rzeczywisty zrzut jakiego dokonuje Spółka w okresie roku nie przekracza bowiem 40.000m³/rok. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 wymienionej ustawy z uwzględnieniem rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) Ponownie rozpoznając reklamację wniesioną przez skarżącą Spółkę, organ stosownie do art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, winien kierować się oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu wyroku