II SA/Gl 482/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta R. z dnia [...] r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Prezydent Miasta R. , po rozpatrzeniu wniosku M. S., odmówił przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko na okres zasiłkowy 2018/2018. Uzasadniając decyzję organ I instancji podkreślił, że strona wnioskuje o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w wieku poniżej 18 roku życia, co oznacza, że organ właściwy ma obowiązek zweryfikować, czy w odniesieniu do rodziny osoby ubiegającej się o świadczenie spełnione zostało kryterium dochodowe. Dalej stwierdził, że dziecko N. C. legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] r., które jest ważne do dnia [...] r. Wobec powyższego zgodnie z art. 5 ust.4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018, poz. 2134, ze zm. - dalej "ustawa"), dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie może przekraczać 1.200 zł. Organ I instancji po dokonaniu analizy załączonych do wniosku dokumentów, w tym oświadczeń złożonych przez stronę stwierdził, że dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe uprawniające do pobierania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. W odwołaniu od decyzji strona wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia. Podkreśliła, że w chwili składania wniosku pracowała w Przedszkolu nr [...] w R. natomiast od dnia 7 sierpnia 2018 r. dostała ofertę pracy, z której skorzystała. W dotychczasowej pracy udzielono jej urlopu bezpłatnego do dnia 28 lutego 2019 r. Nie zgodziła się z odmową przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, gdyż będąc na urlopie bezpłatnym nie otrzymywała wynagrodzenia od pracodawcy, a w konsekwencji w rozumieniu ustawy nie była u niego zatrudniona. Zdaniem strony dochód uzyskiwany przez nią z tytułu umowy o pracę w przedszkolu jest dochodem utraconym w rozumieniu ustawy i winien być odjęty przy ustalaniu kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało sporną decyzję w mocy podzielając w całości argumentację faktyczną i prawną zawartą w jej treści. W uzasadnieniu, przytaczając treść art. 2 i art. 5 ust. 4 ustawy Kolegium wskazało, że w 2017 r. strona osiągnęła dochód podlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych w wysokości 18 694.68 zł (23 908.02 zł dochód – 2 681.87 zł- składka na ubezpieczenie społeczne,- 853 zł. podatek należny, - 1 678.78 zł. składka na ubezpieczenie społeczne). Strona osiągnęła dochód niepodlegający opodatkowaniu w wysokości 1 200 zł z tytułu alimentów. Łącznie w 2017 r. dochód wyniósł 19 894.68 zł. Strona uzyskała nadto dochód związany z podjęciem zatrudnienia na podstawie umowy o pracę od dnia [...] r. w firmie "A" w R. , a jej dochód za miesiąc wrzesień 2018 r. wyniósł 1 587.50 zł. Ustalono wobec powyższego, że dochód na osobę w rodzinie wynosi 1 622.69 zł (1 657.89 zł + 1 587.50 zł = 3 245.39 zł/ na 2 osoby w rodzinie/ i przekracza kryterium dochodowe określone w ustawie. Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. Wskazało, że w art. 2 pkt 19 ustawy ustawodawca enumeratywnie wymienił sytuacje, które powodują utratę dochodu. Wywiódł, że przesłankę dla uznania utraconego dochodu stanowić może wyłącznie utrata dochodu spowodowana utratą zatrudnienia nie zaś samą modyfikacją warunków wykonywania tegoż stosunku. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium skarżąca nie zgodziła się ze sposobem obliczenia dochodu jej rodziny przy uwzględnieniu wynagrodzenia otrzymywanego przez nią z tytułu umowy o pracę w przedszkolu, bowiem będąc na urlopie bezpłatnym nie wykonywała pracy i nie otrzymywała wynagrodzenia. Ustalenia dotyczące sytuacji materialnej, pomimo że wszystkie dochody są udokumentowane w sposób prawidłowy, odbiegają od stanu rzeczywistego, a liczony jest dochód fikcyjny którego skarżąca nie ma. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie jako wniesionej po terminie. W piśmie procesowym z dnia [...] r. Kolegium przekazało świadectwo pracy skarżącej z dnia 28 lutego 2019 r. Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 82/19 tut. Sąd przywrócił skarżącej termin do wniesienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie zatem, że zaskarżona decyzja lub postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej " p.p.s.a."). Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem postępowania w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Katowicach z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta R., o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko na okres zasiłkowy 2018/2018. Materialnoprawna podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018, poz. 2134, ze zm. - dalej "ustawa"), Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia prawidłowości wyliczenia przez organy wysokości miesięcznego dochodu przypadającego na członka rodziny skarżącej. Jest to niezbędne dla ustalenia, czy przekroczone zostało kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 3 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza 800 zł. Natomiast jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4. ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1 200.00 zł. Przy czym skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w dniu 3 sierpnia 2018 r., a więc na okres świadczeniowy 2018/2019 r. Zgodnie z art. 18 ustawy prawo do świadczenia wychowawczego ustala się na okres dnia 1 października do dnia 30 września roku następnego. Natomiast stosownie do brzmienia art. 2 pkt 2 i 4 ustawy dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny, zaś dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochodu członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3a ustawy. Jednocześnie stosownie do regulacji art. 7 ust. 1, 2 i 3 ustawy przewidziana została możliwość zaistnienia zmian w strukturze dochodów rodziny polegająca na utracie i/lub uzyskaniu dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po tym roku, które powinny być uwzględnione w celu ustalenia dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego; utrata dochodu – stosownie do art. 2 pkt 19 lit c ustawy - oznacza utratę dochodu spowodowaną m.in. utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W sprawie poza sporem jest, że skarżąca w okresie od dnia 1 września 2009 r. do dnia 28 lutego 2019 r. była zatrudniona w Przedszkolu z Oddziałami Integracyjnymi nr [...] w R. na podstawie umowy o pracę. W roku bazowym 2017 osiągnęła z powyższego tytułu dochód w wysokości 18 694.68 zł. Skarżąca otrzymywała również alimenty na córkę w wysokości 300 zł miesięcznie. Następnie, z dniem 7 sierpnia 2018 r. podjęła zatrudnienie w "A" Sp. z o.o. w R. . We wrześniu 2018 r. uzyskała z tytułu umowy o pracę w tejże spółce dochód brutto 2 338,90 zł (po odliczeniach 1587.50 zł). Skarżącej udzielono w przedszkolu urlopu bezpłatnego od dnia 7 sierpnia 2018 r. do 28 lutego 2019 r. Organy uznały, że udzielenie urlopu bezpłatnego przez dotychczasowego pracodawcę nie spełnia przesłanek art. 2 pkt 19 lit c ustawy to jest utraty dochodu z tytułu zatrudnienia w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy, bowiem ustawodawca nie wymienił urlopu bezpłatnego jako utraty dochodu. Zagadnieniem, które wymaga rozważenia w realiach rozpoznawanej sprawy jest więc wykładania pojęcia "utraty dochodu". W orzecznictwie sądowym, które Sąd orzekający w pełni podziela, przyjmuje się, że nie chodzi jedynie o utratę zatrudnienia w całości ale dla przyjęcia utraty dochodu wystarczająca jest utrata zatrudnienia w części, np. wskutek zmniejszenia wymiaru czasu pracy i płacy, urlopu bezpłatnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1728/17, skoro "utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" czyli "strata, zanik, ubytek" zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest zdarzeniem powodującym, że określona osoba przestaje uzyskiwać jakikolwiek dochód, bądź też powodującym, że jej dotychczasowy dochód ulega częściowemu zmniejszeniu, to nie sposób wiązać tego pojęcia wyłącznie z całkowitym ustaniem prawnego stosunku zatrudnienia. W pojęciu tym będą mieściły się wszelkie zmiany związane z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową określonej osoby wpływające na zmniejszenie jej dochodów". Zatem o "utracie dochodu" należy mówić zarówno w sytuacji, gdy określona osoba przestała uzyskiwać jakikolwiek dochód, jak i w sytuacji, gdy jej dotychczasowy dochód uległ częściowemu zmniejszeniu. Zdarzenia wymienione w katalogu określonym w punktach a-j przepisu art. 2 pkt 19 ustawy to zatem zdarzenia wpływające w ten właśnie sposób na dochody określonej osoby. Tak też należy wykładać istotne w realiach niniejszej sprawy przesłanki "utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" jako zdarzeń powodujących utratę dochodu (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. I OSK 378/18). Powyższe upoważnia do tezy, że przepis art. 2 pkt 19 ustawy nie może być wykładany literalnie. W kontekście problemu zmniejszenia wynagrodzenia nie mającego charakteru utraty zatrudnienia przyjęto, że wykładni art. 2 pkt 19 lit. c ustawy nie można ograniczać wyłącznie do sytuacji, w której stosunek pracy ustał. Prowadziłoby to bowiem do nieuzasadnionego zawężenia kręgu potencjalnych beneficjentów przewidzianego w tej ustawie świadczenia, co byłoby nie tylko sprzeczne z intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 4 ust. 1 ustawy, lecz również z zasadą równości wynikającą z art. 32 Konstytucji RP. Stanowisko takie ugruntowane jest w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2017 r. sygn. I OSK 817/17, wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. I OSK 378/18,. Udzielenie urlopu bezpłatnego przez dotychczasowego pracodawcę, nawet w razie utrzymania ciągłości stosunku pracy może być zatem odczytywane jako utrata dochodu w rozumieniu art. 2 ust. 19 lit. c ustawy. Takie rozumienie omawianego przepisu znajduje potwierdzenie w wykładni celowościowej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy świadczenie wychowawcze ma na celu częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokajaniem jego potrzeb życiowych. Nie powinno budzić wątpliwości, że przepisy określające przesłanki warunkujące uzyskanie prawa do zasiłku rodzinnego powinny być wykładane w sposób pozwalający realizować ustawowy cel tego świadczenia, a zatem zaspokajanie potrzeb dziecka w zakresie adekwatnym do aktualnej sytuacji finansowej osoby ubiegającej się o tego rodzaju świadczenie. Aktualna sytuacja finansowa determinowana jest nie tylko nawiązaniem lub rozwiązaniem stosunku pracy bądź podjęciem lub zakończeniem zatrudnienia w inny sposób, lecz również wszelkimi zmianami związanymi z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową określonej osoby wpływającymi na zmniejszenie jej dochodów (tak też NSA w ww. wyroku oraz por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1376/17, z 14 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 759/12, wyrok WSA w Bydgoszczy z 26 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 396/17, wyrok WSA w Olsztynie z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 217/17, wyrok WSA w Warszawie z 27 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2163/17, wyrok WSA w Poznaniu z 23 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 330/18). W niniejszej sprawie skarżąca z chwilą udzielenia urlopu bezpłatnego u dotychczasowego pracodawcy pracy utraciła dochód uzyskiwany w przedszkolu w ramach stosunku pracy. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę niniejszą, nie sposób zaakceptować stanowiska Kolegium interpretującego pojęcie utraty dochodu spowodowanej utratą zatrudnienia, którym posługuje się art. 2 pkt 19 lit. c) ustawy, w taki sposób, iż sprowadza się ono jedynie do sytuacji, gdy ta utrata związana jest z całkowitym zaprzestaniem świadczenia pracy. Wobec powyższego, stanowisko Kolegium, że z uwagi na to, iż nie nastąpiła całkowita utrata zatrudnienia w sytuacji udzielenia skarżącej urlopu bezpłatnego przez dotychczasowego pracodawcę (utrata zatrudnienia nastąpiła dopiero z dniem 28 lutego 2019 r.) nie można uznać za prawidłowe. Stanowisko to w zupełności pomija fakt, że w okresie urlopu bezpłatnego skarżąca nie uzyskuje dochodów od pracodawcy. Dokonana przez organy orzekające w sprawie niewłaściwa wykładnia art. 7 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 19 lit. c ustawy skutkowała nieprawidłowym ustaleniem dochodu rodziny skarżącej, co miało kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie prawa do świadczenia wychowawczego. W związku z tym, uznając, że w sprawie doszło do naruszenia tych norm przez organy obu instancji, sąd uchylił decyzje tych organów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę, organ I instancji ponownie zbada przesłanki przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego, uwzględniając dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa.