II SA/Gl 483/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Straszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz strony skarżącej kwotę 457,00 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] roku, nr [...], na podstawie art. 115a ust. 1,3,5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 25 z 2008 roku, poz. 150 – tekst jednolity ze zm.) oraz § 1, § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826) i art. 104 k.p.a. ustalił "A" S.A. w P. dopuszczalne poziomy hałasu przenikającego do środowiska przyrodniczego z terenu Stacji Paliw nr [...] w B. przy ul. [...] LAeq D – 50 dB(A) – w godzinach od 600 do 2200 – poziom równoważny i LAeq N – 40 dB(A) – w godzinach od 2200 do 600 – poziom równoważny. W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie zakończone wyżej opisaną decyzją zostało wszczęte w związku ze stwierdzeniem przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu poza terenem Stacji Paliw nr [...]. Klasyfikacja terenów chronionych przylegających do nieruchomości przy ul. [...] została dokonana zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, a obszar zabudowy mieszkaniowej sąsiadujący z przedmiotową stacją paliw zakwalifikowano do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W odwołaniu "A" S.A. w P. wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Odwołujący zarzucił błędne zakwalifikowanie obszaru zabudowy mieszkaniowej sąsiadującego z przedmiotową stacją paliw do terenów zabudowy mieszkaniowej zamiast do terenów mieszkaniowo-usługowych, a to ze względu na sam fakt istnienia przedmiotowej stacji paliw. Wniósł także zastrzeżenia co do przeprowadzonych pomiarów ze względu na to, że w ich trakcie na parkingu stał samochód ciężarowy typu chłodnia, który miał włączony agregat chłodzący, powodujący dodatkowy hałas. Zdaniem odwołującego się parkingi przy stacjach paliw nie powinny być brane pod uwagę przy ocenie emitowanego przez stację hałasu, bowiem należy je traktować jako część dróg, dla których nie wydaje się decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku utrzymało w mocy w całości decyzję organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej powołano m. in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 115a ust. 1, 3, 5 Prawa ochrony środowiska. W uzasadnieniu organ przytoczył brzmienie art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska. Wskazał, że dokonanie oceny akustycznej następuje na podstawie pomiarów hałasu w środowisku, które w sprawie dokonała Wojewódzka Inspekcja Ochrony Środowiska Delegatura w B., posiadająca akredytację Polskiego Centrum Akredytacji. Pomiary te wskazały przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w porze nocnej i dziennej w stosunku do obowiązujących norm zawartych w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (dalej powoływane jako "rozporządzenie"). O tym czy teren podlega ochronie akustycznej przesądza właśnie to rozporządzenie, a w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jak w niniejszej sprawie) oceny czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, dokonuje się na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania tego i sąsiednich terenów. W sprawie organ pierwszej instancji ustalił teren chroniony jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i określił dla niego dopuszczalny poziom hałasu. Nie jest to bowiem teren mieszkalno-usługowy ze względu na położenie stacji (w tym zakresie organ odwołał się do komentarza K. Gruszeckiego do art. 115 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Nadto organ stwierdził, że w jego ocenie parkingi stacji są jej integralną częścią, a samochody tam parkujące i tankujące są głównym źródłem hałasu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji oraz wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 i art. 9 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak ustalenia czy w sprawie znajduje zastosowanie art. 115a ustawy – Prawo ochrony środowiska, a w szczególności ust. 2 tego artykułu, a także błędną interpretację art. 115 w związku z art. 114 ust. 2 oraz ust. 3 Prawa ochrony środowiska. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że zgodnie z art. 9 k.p.a. organ winien był ustalić, że istnieją w sprawie podstawy do wydania decyzji z art. 115a ustawy – Prawo ochrony środowiska, a zgodnie z art. 115a ust. 2 tej ustawy decyzji takiej nie wydaje się m. in. w sytuacji powstania hałasu w związku z eksploatacją drogi. Ponieważ przepis ten używa jedynie pojęcia "droga" to należy je rozumieć zgodnie z ustawą o drogach publicznych z 21 marca 1985 roku. Z art. 4 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że teren stacji paliw może być uznany – w całości lub w części – za drogę. Stacja paliw może więc stanowić część drogi publicznej o ile znajduje się w granicach pasa drogowego. Równocześnie skarżąca przyznała, że sporna stacja nie znajduje się w granicach pasa drogowego, jednakże stacja paliw może być również uznana za drogę prywatną, a więc po prostu "drogę", co wyklucza wydanie decyzji z art. 115a ust. 1. Zdaniem skarżącej tylko hałas pochodzący z niektórych źródeł hałasu decyduje o potrzebie wydania decyzji z art. 115a. Decyzji takiej nie wydaje się w przypadku zdarzeń incydentalnych, a w szczególności wtedy, gdy działania powodujące hałas wyczerpują znamiona czynu zabronionego. Podtrzymano także zarzut dotyczący zaliczenia terenu, na którym znajduje się stacja paliw do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej podnosząc, że takie zaliczenie może nastąpić na podstawie faktycznego zagospodarowania, co uniemożliwia poprzestanie na dotychczasowym wykorzystaniu terenu, a faktyczne zagospodarowanie terenu musi uwzględniać istnienie stacji benzynowej jako obiektu usługowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Kolegium stwierdziło, że w sprawie miał zastosowanie art. 115a ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, bowiem teren stacji nie może być jednocześnie drogą wewnętrzną i pasem drogowym (art. 8 ust. 1 i art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). W piśmie z dnia 25 kwietnia 2012 roku skarżąca podtrzymała swoją dotychczasową argumentację. Postanowieniem z dnia 20 maja 2012 roku Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 6 września 2012 roku pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę podnosząc zlokalizowanie stacji paliw przy drodze, a w związku z tym aktualność w stosunku do niej regulacji art. 115a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem skargi jest decyzja ustalająca dla "A" S.A. z siedzibą w P. dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska przyrodniczego z terenu stacji paliw nr [...] w B. na poziomie 50 dB(A) w godzinach od 600 do 2200 i 40 dB(A) w godzinach od 2200 do 600. Jak wynika z uzasadnienia organów wydanie tej decyzji było następstwem stwierdzenia przez właściwy organ, przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, a klasyfikacja terenów chronionych został dokonana w oparciu o rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Otóż podzielając teoretycznie stanowisko organów orzekających w sprawie, że tereny podlegające ochronie akustycznej występują od strony południowej wskazanej stacji, a w związku z tym dopuszczalny poziom hałasu wynosi 50 dB(A) w porze dziennej i 40 dB(A) w porze nocnej Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa – przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c ppsa) w postaci braku ustalenia czy stacja paliw (przedmiotowa) mogła być zaliczona do dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych z 1985 roku, co wyłączałoby wydanie decyzji z art. 115a ust. 1 Prawa ochrony środowiska, a także z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) przez brak określenia terenów, na które oddziałowuje zakład, a określonych w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie środowiska. W tym miejscu należy wskazać, że zasady postępowania dowodowego (art. 7, 77, 80 k.p.a.) zostały także naruszone przez brak ustaleń tego czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 (przy założeniu, że jest to teren mieszkaniowy). Ponieważ w sprawie jest bezsporne, że plan miejscowy uchwalony 26 maja 1994 roku zagospodarowania przestrzennego miasta B. przestał obowiązywać z dniem 1 stycznia 2003 roku, oceny terenu w zakresie czy teren należy do rodzajów terenu, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania tego i sąsiednich terenów. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 115a ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonywanych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska lub podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem w wyniku jego działalności przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Z art. 115a ust. 3 powyższej ustawy wynika, że w decyzji tej organ określa dopuszczalny poziom hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenu, na które oddziaływuje zakład, a określonych w art. 113 ust. 2 pkt 1, natomiast w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzaju terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania tego i sąsiednich terenów. W zaskarżonej decyzji ustalono dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska z terenu stacji paliw nr [...] wyrażonej wskaźnikami LAeq D i LAeq N na następującym poziomie: LAeq D – 50 dB(A) od godziny 600 do 2200 oraz LAeq N – 40 dB(A) w godzinach 2200 do 600, nie konkretyzują jakiego terenu obowiązek ten dotyczy. Przytoczone sformułowanie sugeruje więc, że nałożony przez organ obowiązek dotyczy wszystkich terenów położonych wokół stacji należącej do skarżącej. Nie budzi natomiast wątpliwości w świetle art. 115a ust. 3, że w decyzji o której mowa w art. 115a ust. 1, określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem w określeniu do rodzajów terenów. Także z akt administracyjnych (w tym pisma Urzędu Miejskiego w B. z dnia 3 lutego 2011 roku, a także "sprawozdania z pomiarów" 596/2011 i 595/2011) wynika, że przedmiotem postępowania i zaskarżonej decyzji były tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej położone po stronie południowej przedmiotowej stacji, co jednak nie znalazło odzwierciedlenia w zaskarżonej decyzji. W postępowaniu poprzedzającym wydanie kontrolowanej decyzji nie ustalono także czy teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej od strony południowej stacji należy do rodzajów terenu, o którym mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy. Ustaleń w tym zakresie – co wynika z art. 115 – organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania tego i sąsiednich terenów. Postępowania w tym zakresie organy orzekające w ogóle nie przeprowadziły, a więc brak jest podstaw do ustalenia, że terenem chronionym akustycznie jest teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nadto należy wskazać na brak jakichkolwiek ustaleń w zakresie regulowanym art. 115 ust. 2, który wyłącza wydanie decyzji z art. 115a ust. 1, jeżeli hałas powstaje m. in. w związku z eksploatacją dróg. W tym zakresie podstawą do rozstrzygnięcia o legalności decyzji nie może być treść skargi ani odpowiedzi na skargę. Należy podkreślić, że art. 115a ust. 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska wyklucza wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu m. in. w sytuacji gdy hałas ten powstaje w związku z eksploatacją dróg, przy tym pojęcie "dróg" zdaniem Sądu powinno być rozumiane tak jak w ustawie o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 roku. W postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji brak jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie i to mimo bezspornego faktu, że sporna stacja paliw mieści się przy ul. [...]. Nie podziela natomiast Sąd zarzutów skargi co do tego, że parking służący parkowaniu i tankowaniu samochodów nie wchodzi w skład stacji paliw, przy wykazaniu np. decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, że parking ten stanowi część stacji paliw, jak i co do tego, że hałas powodowany pracą samochodu z włączonym silnikiem zasilającym agregat nie może stanowić o przekroczeniu poziomu dopuszczalnego hałasu. W świetle art. 115a ustawy znaczenie ma bowiem sam fakt przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu, a nie jego źródła. W tym zakresie skład orzekający podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 8 grudnia 2011 roku, sygn. akt SA/Wr 622/11. W postępowaniu ponownym organ pierwszej instancji winien więc ustalić czy teren osiedla (o które chodzi w sprawie) należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy w oparciu o faktyczne zagospodarowanie i wykorzystanie tego i sąsiednich terenów (art. 115); wykluczyć lub nie powstawanie hałasu w związku z eksploatacją dróg (art. 115a ust. 3); wreszcie, w sytuacji wydania decyzji, o której mowa w art. 115a ust. 1 określić dopuszczalny poziom hałasu poza zakładem w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy, na które oddziałowuje zakład. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 i art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012, poz. 270) orzeczono jak w sentencji. mw