II SA/Gl 484/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie WSA Jolanta Rosińska, WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. upomnieniem z dnia [...] roku wezwał zobowiązanych to jest A. N. oraz T. i R. K. do dokonania rozbiórki części budynku gospodarczego położonego na działce nr [...] przy ul. [...] w W., a mianowicie murów wykonanej dobudowy przeznaczonej na klatkę schodową, więźby dachowej oraz przywrócenia obiektu do stanu przed robotami budowlanymi w terminie 30 dni od dnia otrzymania upomnienia. W upomnieniu podano, iż obowiązek do wykonania którego wezwano wynika z ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. z dnia [...] r. Następnie – w dniu [...]r. – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił tytuł wykonawczy na nazwisko A. N.w którym określił treść obowiązku podlegającego egzekucji, wskazał decyzję z której obowiązek ten wynika oraz podstawę prawną egzekucji: art. 2 § 1 pkt 3 w związku z art. 5 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. Nr 36 z 1991 r. poz. 161 z zm.). W dniu [...] r. organ na podstawie art. 119, 121 § 4 i 122 ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym nałożył na A. N. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł i ponownie wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku, określonego w tytule wykonawczym w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia z zagrożeniem wykonania zastępczego na koszt zobowiązanej. W zażaleniu na powyższe postanowienie A. N. przede wszystkim wniosła o odstąpienie od rozbiórki twierdząc, że dobudowa została wykonana 30 lat temu. Domagała się umorzenia grzywny wskazując na swoją trudną sytuację zdrowotną i materialną. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 119, 121 § 4 i art. 122 ustawy z dnia 17.06.1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. nr 110 z 2002 r., poz. 968 z zm.) utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że wobec niewykonania obowiązku rozbiórki wypływającego z ostatecznej decyzji mimo upomnienia, organ I instancji prawidłowo wdrożył postępowanie egzekucyjne w ramach którego nałożył grzywnę w celu przymuszenia. Zarzuty zażalenia dotyczące zaniechania egzekucji są niezasadne, natomiast umorzenie nałożonej grzywny jest możliwe w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. N. ponownie powołała się na osobistą sytuację, podkreśliła, iż rozbiórka łączy się ze znaczną stratą finansową i podała, że w budynku, którego dotyczy tytuł wykonawczy zamieszkuje jej bezrobotny syn z żoną i trójką dzieci. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga wniesiona do Sądu w niniejszej sprawie musiała odnieść skutek, aczkolwiek z innych względów niż podnoszona przez skarżącą. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu i orzekając w granicach sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Instytucje grzywny w celu przymuszenia regulują przepisy rozdziału 2 działu III ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2002 r. nr 110, poz. 968 z zm.), dotyczące egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Regulujący kwestie nakładania grzywny art. 122 § 1 wskazuje, iż organ egzekucyjny, który nakłada grzywnę doręcza zobowiązanemu postanowienie o nałożeniu grzywny i odpis tytułu wykonawczego. Z kolei z art. 32 ustawy wynika, że organ egzekucyjny – po uprzednim upomnieniu – przystępując do czynności egzekucyjnych doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony. Wszczęcie egzekucji administracyjnej jest więc możliwe tylko na podstawie tytułu wykonawczego, który powinien zawierać treści wskazane w art. 27 ustawy. Tytuł wykonawczy wystawia wierzyciel, a jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 4 ustawy). W niniejszej sprawie wierzyciel był jednocześnie organem egzekucyjnym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, przystąpił zatem po wystosowaniu upomnienia – do egzekucji na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego. Organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, a więc przede wszystkim czy obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy podlega egzekucji administracyjnej oraz czy sam tytuł spełnia wymagania art. 27 § 1 i § 2 (art. 29 ustawy). Z tego obowiązku nie jest zwolniony organ egzekucyjny, będący jednocześnie wierzycielem, a wręcz – w ocenie Sądu – powinien on zbadać dopuszczalność wszczęcia egzekucji przed wystawieniem tytułu wykonawczego. Postanowienia w zakresie zastosowania środka egzekucyjnego tylko wtedy mogą zostać uznane za zgodne z prawem gdy zostały podjęte w toku prawidłowo wszczętego i dopuszczalnego postępowania egzekucyjnego. W rozpoznawanej sprawie zostały naruszone przepisy dotyczące wszczęcia postępowania egzekucyjnego, jak i przepisy regulujące zastosowanie grzywny w celu przymuszenia. Podjęcie decyzji o wszczęciu egzekucji administracyjnej musi być poprzedzone przesłaniem zobowiązanemu pisemnego upomnienia, zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, a samo postępowanie egzekucyjne może być wszczęte po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia (art. 15 § 1 ustawy). Znajdujące się w aktach upomnienie z dnia [...] r. nie zawiera informacji o skierowaniu sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego w przypadku nie wykonania obowiązku, a przede wszystkim jako zobowiązanych wskazano w nim skarżącą A. N. oraz T. i R. K.. Z dołączonej do akt decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu B. z dnia [...] r., nie zawierającej wprawdzie klauzuli ostateczności (nadto brak w aktach egzekucyjnych decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r.) wynika, iż nakaz rozbiórki został nałożony wyłącznie na A. N.. W tej sytuacji powstają istotne wątpliwości co do osób do których upomnienie zostało skierowane co już przesądza o wadliwości wszczęcia egzekucji. Z kolei tytuł wykonawczy z dnia [...] roku został wystawiony na nazwisko A. N. i jej doręczony. Tytuł ten nie odpowiada wymogom art. 27 § 1 pkt 9 i pkt 10 ustawy. Nie zawiera bowiem pouczenia zobowiązanego o przysługującym prawie zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz klauzuli organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej. Powyższa klauzula będąca poświadczeniem dopuszczalności egzekucji administracyjnej i prawidłowości dokumentów potrzebnych do wszczęcia egzekucji jest dowodem na dokonanie przez organ egzekucyjny czynności z art. 29 ustawy, do których organ zobowiązany jest z urzędu. W ramach czynności z art. 29 organ bada przede wszystkim dopuszczalność egzekucji administracyjnej, a więc między innymi ostateczność decyzji nakładającej obowiązek. W aktach niniejszej sprawy – przedstawionej Sądowi – brak jest decyzji zaopatrzonej w klauzulę ostateczności. Na tym etapie badaniu podlega także prawidłowość tytułu wykonawczego, jak i prawidłowość upomnienia. Braki tytułu wykonawczego, w tym brak decyzji ostatecznej nakładającej egzekwowany obowiązek, wreszcie wadliwości upomnienia skutkują nieprawidłowym wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Już ten fakt – jak stwierdzono wyżej – uniemożliwia uznanie zaskarżonego postanowienia za zgodne z prawem. Niezależnie od tego postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce części obiektu budowlanego nie odpowiada wymogom art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, przy założeniu, iż podstawą orzeczenia rozbiórki decyzją ostateczną był art. 48 prawa budowlanego. Artykuł 121 § 5 ustawy przewiduje inne zasady obliczania grzywny celem przymuszenia w przypadku obowiązku rozbiórki budynku lub jego części. Rozpoznając ponownie sprawę, organ egzekucyjny uwzględni stanowisko wyrażone przez Sąd w niniejszym wyroku, co oznacza, że w przypadku dalszego nie wykonania obowiązku przez zobowiązaną, prawidłowe sporządzenie i doręczenie upomnienia, uzupełnienie akt o decyzję ostateczną, wystawienie tytułu wykonawczego odpowiadającego art. 27 § 1 ustawy, dokonanie czynności określonych w art. 29 § 11 ustawy i w razie potrzeby wydanie postanowienia o grzywnie w celu przymuszenia z zastosowaniem art. 121 § 4 i § 5 ustawy. Mając na uwadze przedstawione argumenty Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt c oraz art. 135 i 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z zm.) orzekł jak w sentencji.