II SA/Gl 484/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi M.K. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie legalności obiektu budowlanego oddala skargę. W piśmie z dnia 9 czerwca 2017 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej też jako PINB) M. K. (dalej również jako skarżący) wniósł o zbadanie legalności użytkowania w C. przy ul. [...] nr [...] hali przeładunkowo-magazynowej wybudowanej przez firmę "A", w sytuacji gdy niezgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w C. (dalej jako plan zagospodarowania) dotychczas nie zostało wprowadzone wynikające z tego planu ograniczenie uciążliwości tej inwestycji dla terenów sąsiednich od strony południowej oraz wschodniej, polegające na nasadzeniu drzew i krzewów w pasie terenu o szerokości minimum 10m lub wybudowaniu ekranów akustycznych łącznie z pasem zieleni szerokości minimum 3m, w sąsiedztwie z terenami zabudowy mieszkaniowej. W związku z tym pismem PINB w B. przeprowadził w dniu [...] r. czynności kontrolne ustalając, iż nasadzona zieleń izolacyjna od strony wschodniej w C., oddzielająca tereny usługowe od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, została wykonana zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] r. Firma "A" wywiązała się zatem z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonego w ww decyzji i projektu budowlanego. Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., działając na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówił M. K. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie "sprawdzenia legalności budowy hali magazynowej (wraz z infrastrukturą) zrealizowanej przez Firmę "B" sp. z o.o. w C. przy ul. [...] pod kątem niespełnienia warunków wynikających z uchwały Rady Miejskiej w C. nr [...] w zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sprawie ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich poprzez wprowadzenie zieleni izolacyjnej w formie nasadzeń drzew i krzewów". W uzasadnieniu tego postanowienia stwierdził, że odnośnie objętej wnioskiem skarżącego inwestycji decyzją PINB z dnia [...] r. zostało wydane dla "B" sp. z o.o. z/s w W. pozwolenie na użytkowanie: - hali magazynowej, - portierni (na dz. o nr geod. 1 k.m. [...] obręb C.), - układu komunikacyjnego (na dz. o nr geod. 2, 1 k.m. [...] obręb C.), - zbiornika wody przeciwpożarowej, - pompowni wraz z instalacjami kanalizacyjną i elektryczną, - wewnętrznych instalacji: wodociągowej, sanitarnej, centralnego ogrzewania, ciepła technologicznego, wentylacji mechanicznej, klimatyzacyjnej, podciśnieniowej, odwodnienia dachu i elektrycznej (na dz. o nr geod. 1 k.m. [...] obręb C.), - zewnętrznych instalacji: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, gazowej i elektrycznej (na dz. o nr geod. 2, 1 k.m. [...] obręb C.). W świetle utrwalonego orzecznictwa w czasie obowiązywania tego pozwolenia nie można zatem prowadzić postępowania naprawczego w przedmiocie zgodności zrealizowania robót budowlanych z pozwoleniem na budowę. Nadto PINB, powołując się na wyniki oględzin w dniu [...] r. i [...] r. stwierdził, że na terenie objętym pozwoleniem na budowę i pozwoleniem na użytkowanie dokonano nasadzeń zieleni izolacyjnej zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania. Stwierdził też, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie ma przymiotu strony, gdyż nie był stroną w sprawie o pozwolenie na budowę, inwestycja nie została zrealizowana w bezpośrednim sąsiedztwie jego nieruchomości i nie wpływa na jego prawa właścicielskie, ewentualna jej uciążliwość w postaci hałasu może być przedmiotem postępowania cywilnego. W zażaleniu na to postanowienie M. K. podtrzymał zgłaszane wcześniej zastrzeżenia co do zrealizowania inwestycji, w zakresie ograniczenia jej uciążliwości niezgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Zrealizowane nasadzenia nie zapewniają wymaganej izolacyjności akustycznej. Ich pas został zmniejszony do szerokości 2 m w następstwie powiększenia przez inwestora, niezgodnie z pozwoleniem na budowę, parkingu. Podkreślił żalący się uciążliwość dla sąsiednich domów mieszkalnych związanego z użytkowaniem hali przeładunkowej hałasu, oddziaływującego szkodliwie również na jego nieruchomość. Chociaż nie jest ona położona w bezpośrednim sąsiedztwie tej hali to jej niekorzystne oddziaływanie daje mu w tym postępowaniu przymiot strony. W konsekwencji ponowił żądanie wszczęcia postępowania w sprawie sprawdzenia legalności budowy objętej jego wnioskiem hali magazynowej wraz z infrastrukturą i doprowadzenia tej budowy w zakresie przewidzianego pasa izolacji akustycznej do zgodności z przepisami obowiązującego planu zagospodarowania. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej ŚWINB) zażalenia tego nie uwzględnił i zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa oraz art. 83 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) postanowienie PINB utrzymał w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia opisał podjęte przez organ pierwszej instancji w związku z wnioskiem skarżącego z dnia 9 czerwca 2017 r. czynności oraz przedstawił przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 Kpa. Dalej, w związku z wydaniem dla objętej wnioskiem skarżącego inwestycji ostateczną decyzją PINB z dnia [...] r. nr [...], pozwolenia na jej użytkowanie stwierdził, iż z treści art. 59 Prawa budowlanego oraz orzecznictwa wynika, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie kończy postępowanie legalizacyjne oraz proces inwestycyjny i wyklucza możliwość ponownego prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego. Pozostawanie w obrocie prawnym takiej decyzji korzystającej z ochrony, o jakiej mowa w art. 16 Kpa, nie pozwala na prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji postępowanie jest bezprzedmiotowe, a organ nie może wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Takie stanowisko znajduje uzasadnienie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1227/12 oraz między innymi w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1430/12, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2370/11, opubl. w LEX nr 1337347 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1893/13. W konsekwencji ŚWINB stwierdził, że okoliczność wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dla przedmiotowej inwestycji sprawia, iż w sprawie zaistniała przesłanka przedmiotowa uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania. Zaistnienie tej przesłanki sprawia też, iż zbędnym staje się na tym etapie ocena interesu prawnego skarżącego w postępowaniu dotyczącym legalności budowy objętej jego wnioskiem inwestycji. Nadto organ odwoławczy podniósł, że przed Prokuraturą Rejonową w B. prowadzone jest postępowanie sprawdzające w sprawie przekroczenia uprawnień i niedopełnienia obowiązków oraz poświadczenia nieprawdy przez pracowników PINB w B. W przypadku stwierdzenia w toku tego postępowania przez organy ścigania, iż zaistniały okoliczności mające wpływ na byt prawny decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, obowiązkiem organów będzie podjęcie stosownych działań w ramach nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. W skardze o sądu administracyjnego na powyższe postanowienie ŚWINB M. K. wniósł o uchylenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub wszczęcie postępowania w sprawie sprawdzenia legalności wybudowania objętej jego wnioskiem hali magazynowej wraz z infrastrukturą, zrealizowanej niezgodnie w stosunku "do obowiązujących warunków planistycznych dla tego terenu". Skarżący powtórzył co do zasady argumentację zawartą wcześniej w odwołaniu co do uciążliwości inwestycji z uwagi na generowany przez nią hałas i braki należytego zabezpieczenia przed nim sąsiednich terenów mieszkalnych, wobec niezrealizowania ekranu akustycznego lub odpowiedniej szerokości zieleni izolacyjnej, służących jego zdaniem ochronie środowiska w rozumieniu art. 59 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zarzuty skargi stanowią powtórzenie zarzutów zażalenia, do których ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa dającym postawę do jego wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy p.p.s.a. Objęta wnioskiem skarżącego hala magazynowa wraz z infrastrukturą została zrealizowana w oparciu o projekt budowlany (obejmujący też projekt zagospodarowania terenu) zatwierdzony ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], zmienionej ostateczną decyzją tego organu z dnia [...] r. nr [...] o zatwierdzeniu dla tej inwestycji projektu zamiennego. Zgodnie z tymi decyzjami na objętym inwestycją terenie, obejmującym działki nr 1, nr 2 i nr 1 k.m. [...] obręb C. przy ul. [...] w C., od jego wschodniej strony zaprojektowano pas zieleni izolacyjnej, poprzez nasadzenie drzew i krzewów w pasie 10m, oddzielający tereny usługowe od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (karta 45 i 46 akt adm.). Ostateczną decyzją z dnia [...] r. nr [...] (karta 51 akt adm.) PINB w B. udzielił "B" sp. z o.o. w W. pozwolenia na użytkowanie. Z decyzji tej nie wynika, aby użytkowanie inwestycji zostało uzależnione od wykonania w oznaczonym terminie określonych robót budowlanych, względnie aby nałożono na inwestora obowiązek wykonania w określonym terminie innych robót już po rozpoczęciu użytkowania inwestycji (zgodnie z treścią art. 59 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego), co zobowiązywałoby inwestora do dokonania zawiadomienia o zakończeniu takich robót po przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego na podstawie przedmiotowego pozwolenia na użytkowanie (art. 59 ust. 4a ustawy). W związku z treścią skargi należy przy tym podkreślić, że wbrew twierdzeniom skarżącego, pasa zieleni izolacyjnej nie można zaliczyć do instalacji i urządzeń o jakich mowa w art. 59 ust. 4 Prawa budowlanego (w związku z treścią art. 3 pkt 6 i pkt 42 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska – Dz. U. z 2018 r., poz. 799 ze zm.). W światle treści przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie organy orzekające w niniejszej sprawie miały obowiązek przyjąć, że objęta nią inwestycja została zrealizowana zgodnie z pozwoleniem na budowę, również w zakresie zatwierdzonego tym pozwoleniem planu zagospodarowania terenu obejmującego m.in. pas zieleni izolacyjnej. W tym postępowaniu nie były zatem uprawnione do poczynienia w tym przedmiocie odrębnych ustaleń skutkujących wszczęciem postępowania naprawczego, którego przedmiotem miałyby być ewentualne odstępstwa od zatwierdzonych pozwoleniem na budowę warunków zagospodarowania terenu, czego domagał się skarżący. W tym zakresie w świetle utrwalonego orzecznictwa (powołanego m.in. w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia) należy podzielić bowiem stanowisko organów orzekających, że pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji, nie pozwala (w związku z treścią art. 16 Kpa) na prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji organy nadzoru budowlanego nie mogą wydać w tym przedmiocie (ewentualnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego) decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Prawidłowo zatem stwierdziły organy obu instancji, że z przyczyn przedmiotowych postępowanie w tej kwestii nie może być wszczęte, co zgodnie z treścią art. 61a Kpa powinno prowadzić do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Skoro takie właśnie wyrzeczenie zawiera zaskarżone postanowienie, to odpowiada ono obowiązującemu prawu, a tylko pod tym względem podlega ono kontroli sądowej, zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Zgodzić się przy tym również trzeba ze stanowiskiem ŚWINB, że w takiej sytuacji zbędnym była w tej sprawie ocena interesu prawnego skarżącego w ewentualnym postępowaniu naprawczym. Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. Należy jednak podnieść, że nie jest wykluczone wszczęcie postępowania legalizacyjnego ale po wcześniejszym uchyleniu ww. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w ramach nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Co do zasady wszczęcie takiego postępowania nie jest uzależnione od wyniku postępowania toczącego się pod nadzorem Prokuratury Rejonowej w B., o którym mowa w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dlatego też z wnioskiem takim skarżący powinien się zwrócić do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu odwoławczego. Jakkolwiek w związku z treścią art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego skarżący nie może być stroną takiego postępowania nadzwyczajnego to nie oznacza to wcale, że w związku z jego w tym względzie wnioskiem organ odwoławczy nie powinien rozważyć przesłanek wszczęcia takiego postępowania z urzędu. W tym przedmiocie powinien zaś w pierwszym względzie ustalić (również przy wykorzystaniu materiału dowodowego zgromadzonego przed wydaniem zaskarżonego postanowienia), czy w dacie wydania pozwolenia na użytkowanie inwestycja została rzeczywiście zrealizowana w zakresie zagospodarowania terenu bez istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę. mr