II SA/Gl 485/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2008r. sprawy ze skargi C. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną po rozpoznaniu wniesionego przez inwestora, J. M., wniosku z dnia [...]r., Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji określonej jako budowa budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego oraz budynku gospodarczego na parceli nr [...] zlokalizowanej w R. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż w trakcie prowadzonego przezeń postępowania, właściciele sąsiednich działek M. D. oraz H. i C. M. wnieśli zastrzeżenia wobec projektowanej inwestycji. Zdaniem M. D. posadowienie budynku w granicy z jego posesją spowoduje bowiem zacienienie należącego do niego budynku mieszkalnego. Podniósł też kwestię budynku gospodarczego, w którym w pierwotnym projekcie miały być pomieszczenia biurowo-serwisowe. W ocenie organu I instancji inwestor przedstawił jednak analizę, z której wynika, że projekt jest wykonany zgodnie z §13 oraz § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Ponadto plan zagospodarowania przestrzennego miasta R. zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia [...]r. oraz § 12 ww. rozporządzenia dopuszczają budowę budynku w granicy. Organ I instancji podkreślił nadto, że w obecnie zatwierdzanym projekcie budynku gospodarczego zaplanowane są tylko pomieszczenia gospodarcze, wcześniej zaprojektowane pomieszczenia biurowo-serwisowe były błędem projektanta. Odnosząc się z kolei do twierdzeń H. i C. M. podnoszących kwestię wpływu projektowanego budynku na ich budynek mieszkalny organ I instancji stwierdził, iż inwestor przedstawił projekt wykonany przez projektantów posiadających odpowiednie uprawienia budowlane, którzy złożyli oświadczenie, iż projekt budowlany jest wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projektant zaprojektował zabezpieczenie budynku istniejącego poprzez obniżenie posadowienia ścian fundamentowych tak aby nie dochodziło do dodatkowych obciążeń na budynek H. i C. M. W kwestii planowanej działalności organ wskazał nadto, iż budynek położony w granicy działki nr [...] jest budynkiem gospodarczym natomiast budynek położony przy ul. [...] będzie budynkiem handlowo-usługowo-mieszkalnym bez funkcji serwisowej. Podkreślił też, że inwestycja została uzgodniona pozytywnie przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. - postanowieniem nr [...] z dnia [...]r. natomiast projekt zagospodarowania działki spełnia wymagania przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Decyzja wydana została na podstawie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). H. i C. M. oraz M. D. wnieśli odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W odwołaniach ponowili argumenty podnoszone już w toku postępowania przed organem I instancji, zakwestionowali nadto opracowania projektantów dotyczące wpływu planowanego budynku gospodarczego na bezpieczeństwo i zacienienie sąsiednich budynków mieszkalnych. Do odwołań tych pismem z dnia [...]r. ustosunkował się inwestor J. M. wskazując, iż konflikt międzysąsiedzki trwa odkąd H. i C. M. wybudowali na działce sąsiadującej z działką J. M. [...]-kondygnacyjny dom handlowo-mieszkalny. Motywowani, zdaniem strony, jedynie zawiścią, spowodowali na terenie działki i obiektów inwestora [...] kontroli ze strony rozmaitych organów (strona zamieszcza szczegółowe wyliczenie), które to kontrole nigdy niczego niezgodnego z prawem nie wykazały. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że wniesione odwołania nie mogą być uwzględnione z uwagi na brak uzasadnienia przedstawionych w nich zarzutów w przepisach, jakie obowiązują w sprawie pozwolenia na budowę. W pierwszej kolejności, zdaniem organu, oddalić trzeba zarzuty oparte na przypuszczeniach co do zamierzonej funkcji obiektu określonego we wniosku i w decyzji o pozwoleniu na budowę jako "budynek gospodarczy", ponieważ legalne użytkowanie tego budynku w innych celach, np. usługowych wymagałoby skutecznego dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania w trybie art. 71 Prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy w świetle pozostałych zarzutów odwołań, organ stwierdził natomiast zgodność usytuowania przedmiotowej inwestycji z przepisami § 12, § 13 i § 60 cytowanego wyżej Rozporządzenia. Budynek gospodarczy jest wprawdzie usytuowany bezpośrednio przy granicy z działką skarżącego M. D. jednakowoż według § 12 ust. 3 pkt 2 oraz ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy jest dopuszczalne, jeżeli nie jest możliwe zachowanie odległości 3,0 m (w przypadku ściany bez otworów okiennych lub drzwiowych) ze względu na rozmiary działki, a także wtedy, gdy bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Zdaniem organu odwoławczego, w analizowanej sprawie występują ww. okoliczności równocześnie, co prowadzi do wniosku, iż projektowane usytuowanie budynku gospodarczego jest zgodne z przepisami warunków technicznych. Ustosunkowując się natomiast do informacji zawartej w odwołaniu M. D., iż ściana północno-wschodnia jego budynku przesłanianego projektowanym budynkiem gospodarczym znajduje się w odległości [...] m od granicy działek, a nie - jak przyjęto w sporządzonej analizie zacienienia - [...] m – organ stwierdził, iż informacja ta ujawnia fakt występowania okien w tej ścianie niezgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia. Odnośnie z kolei projektowanego sposobu posadowienia planowanego budynku gospodarczego w celu ograniczenia wpływu jego budowy na budynek H. i C. M., organ wyjaśnił, że zakres weryfikacji projektu budowlanego jest ściśle określony w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i nie obejmuje sprawdzenia treści projektu budowlanego w szerszym zakresie. Projekt posadowienia spornego budynku nie może być zatem przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Pismem z dnia [...]r. H. i C. M. oraz M. D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucili, iż została wydana niezgodnie z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. obejmującego obszar oznaczony symbolem [...] (plan przewiduje zabudowę mieszkaniową i usługową nie zaś budynki gospodarcze), a także przepisami ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dopuszczono bowiem usytuowanie budynku gospodarczego w sposób przesłaniający istniejący już budynek mieszkalny, bez zachowania wymaganych prawem odległości. Z załączonych do akt sprawy dokumentów wynika bowiem, że budynek przesłaniający jest projektowany w odległości [...] m od budynku istniejącego, a faktycznie w terenie położony jest w odległości [...] m od tego budynku i niewątpliwie powoduje zaciemnienie istniejącej zabudowy. Powoływanie się nadto przez organ na przepis § 12 rozporządzenia, bez podania konkretnie, o który jego ustęp i punkt chodzi nie pozwala, zdaniem stron, na prawidłową kontrolę decyzji. Działka J. M. nie jest bowiem parcelą małą i istnieje możliwość zabudowania jej w ten sposób, aby nie naruszać prawa sąsiadów. Zaskarżona decyzja w sposób niezrozumiały ocenia nadto i interpretuje odległości między budynkami i granicą w kontekście odległości od granicy budynku M. D. Strony podkreśliły nadto, że w pierwotnej wersji inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę pomieszczenia biurowo-serwisowego, co jak tłumaczy się w decyzji Starosty, było błędem projektanta. Organy orzekające w sprawie nie wzięły jednak pod uwagę, że taki jest rzeczywisty cel inwestora, bo znacznie łatwiej uzyskać mu pozwolenie na budowę budynku gospodarczego, a następnie, w przyszłości, dokonanie skutecznego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania w trybie art. 71 prawa budowlanego. Skarżący ponownie podnieśli nadto, iż decyzja, w części w której opiera się na dokumentacji budowlanej, jest ich zdaniem niezgodna ze stanem faktycznym. Według projektu poziom parteru w budynku stanowiącym własność H. i C. M. wynosi -[...] m od poziomu "0", którym jest poziom podłogi budynku gospodarczego co nie jest prawdą, ponieważ poziom parteru w budynku od strony budynku gospodarczego jest taki sam, jak w budynku gospodarczym. W odpowiedzi na skargi organ II instancji wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumenty uprzednio już podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z uwagi na nieuiszczenie, pomimo stosownego wezwania, wpisu od skargi (M. D.) oraz nieuzupełnienie w terminie braku skargi (H. M.) skargi wymienionych skarżących zostały odrzucone, a rozpoznaniu podlegała jedynie skarga C. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta, z przyczyn wprawdzie odmiennych niż wskazane w skardze, uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2001 r., I SA 1768/99, LEX nr 54171. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Wymogów powyższych, zdaniem Sądu, organ II instancji nie dochował w stopniu zezwalającym na wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji przedłożone Sądowi akta sprawy zawierają luki uniemożliwiające merytoryczną ocenę prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podlegająca kontroli decyzja narusza nadto wskazane niżej przepisy prawa materialnego. W pierwszym rzędzie zauważyć bowiem należy, że stanowiący część projektu budowlanego projekt zagospodarowania działki, wbrew twierdzeniom organu I instancji, nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, nie wskazuje bowiem w sposób jednoznaczny wymiarów i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Projekt ten nie spełnia też wymogów wynikających z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133), w myśl którego to przepisu część rysunkowa projektu zagospodarowania działki powinna zostać sporządzona na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wskazać bowiem w tym miejscu należy, iż przedłożone Sądowi akta sprawy zawierają aż 5 rysunków oznaczonych jako "Projekt zagospodarowania terenu". Rysunek umieszczony w aktach jako karta 37 w myśl metryki stanowi projekt zagospodarowania terenu dla inwestycji określonej jako " Budynek handlowo-usługowy". Rysunek, któremu nadano nr karty 42, wskazuje w metryce, iż dotyczy jedynie budynku gospodarczego, choć w rzeczywistości ujmuje w postaci kolorowych oznaczeń całość projektowanej inwestycji. Biało-czarny rysunek opatrzony numerem 173 wskazuje, że dotyczy budynku gospodarczego i pawilonu handlowego. Analogiczny rysunek umieszczony w aktach administracyjnych jako karta 176 stanowi, w myśl metryki, projekt zagospodarowania terenu dla inwestycji określonej jako "Budynek gospodarczy, pawilon handl.-usług. mieszk.". Wreszcie kolejny, kolorowo ujmujący elementy inwestycji, rysunek opatrzony numerem 196 obejmuje cyt. "Pawilon handl. – usług. – mieszk., bud. gospod." Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych nie wynika, który spośród wymienionych rysunków stanowi część zatwierdzonego projektu budowlanego. Z żadnego nie wynika też by został sporządzony na aktualnej kopii mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie świadczą o tym w każdym razie opatrujące rysunki adnotacje i pieczęcie. Także prawidłowość naniesionych danych, w sposób widoczny, budzi istotne wątpliwości. Niewątpliwym jest bowiem, iż ukazana na każdym z rysunków odległość pomiędzy projektowanym budynkiem gospodarczym a granicą z działką małżonków M. nie jest równa na całym swoim przebiegu, zaznaczone na rysunkach linie nie stanowią bowiem linii równoległych. Fakt ten, w sposób oczywisty wynikający z rysunku, nie znajduje jednak odzwierciedlenia w podanych tamże wymiarach. W miejscu, w którym odległość zdaje się być najszersza wskazano bowiem wymiar [...], nie podając natomiast odległości dzielącej obiekt od granicy w miejscu najwęższym. Niemożliwą jest tym samym ocena czy projektowana inwestycja, jak to wskazuje w uzasadnieniu decyzji organ II instancji, który notabene skoncentrował się jedynie na kwestii odległości inwestycji od granicy z działką M. D., istotnie jest zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi. Także część opisowa projektu zagospodarowania działki w ocenie Sądu budzi szereg wątpliwości. Wskazać w tym miejscu należy, iż umieszczono ją w aktach sprawy dwukrotnie, a jej treść znacząco się od siebie różni. Opis do projektu zagospodarowania terenu stanowiący k. 40 i 41 wskazuje bowiem, iż w miejscu wyburzonego budynku powstanie projektowany budynek handlowo-usługowy i budynek gospodarczy. Z kolei opis zawarty na k. 174-175 traktuje o budynku handlowo-usługowo-mieszkalnym, jest szerszy i zawiera odmienności co do cech projektowanej zabudowy. Wskazane wyżej niejasności nie zostały przez orzekające w sprawie organy wyjaśnione. Pomimo ich istnienia organ I instancji zatwierdził przedłożony mu projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę, a decyzję tę utrzymał w mocy organ drugoinstancyjny. Z akt administracyjnych nie wynika bowiem by rozpoznający wniesione doń odwołania organ II instancji samodzielnie podjął dodatkowe czynności celem zbadania poprawności przedłożonych dokumentów, bądź by skorzystał w tej mierze z możliwości określonej w art. 136 k.p.a. W konsekwencji, w myśl powyższych uwag, zaskarżoną decyzję uznać należy za naruszającą przepisy postępowania administracyjnego oraz przepisy materialne w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowi ona bowiem rozstrzygnięcie przedwczesne, wydane bez należytego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. Dopiero jednoznaczne ustalenie czy istotnie usytuowanie projektowanych obiektów pozostaje w zgodzie z normami prawa pozwoli organowi II instancji na adekwatną do okoliczności sprawy ocenę prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej. W konsekwencji także i Sąd nie przesądza w niniejszym postępowaniu o dopuszczalności bądź niedopuszczalności udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę projektowanej inwestycji. Z uwagi na brak jasności co do szczegółowych parametrów projektowanego zagospodarowania terenu jakiekolwiek w tej mierze jednoznaczne stwierdzenia byłyby bowiem, zdaniem Sądu, na obecnym etapie nieuprawnione. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach nie orzekano z uwagi na brak stosownego wniosku.