II SA/Gl 485/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Straszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. sprawy ze skargi H. W. i W. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. W konsekwencji pism W. R. i H. W. podnoszących, iż na sąsiedniej działce inwestorzy prowadzą roboty ziemne, w dniu [...] r. inspektorzy z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. przeprowadzili kontrolę na działce M. i J. B. W trakcie kontroli, w wyniku której sporządzono dołączony do akt protokół stwierdzono, że inwestorzy budując na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę dom mieszkalny wykonali, w celu realizacji dojazdu do budynku, skarpę o wysokości 2,5-3,0 m. Jak podkreślono w protokole wykonana niwelacja terenu nie zagraża bezpieczeństwu mienia i zdrowiu ludzi, w tym bezpieczeństwu nieruchomości sąsiedniej, należącej do interweniujących właścicielek. W ww. oględzinach, pomimo powiadomienia o ich terminie, W.R. i H. W. nie wzięły udziału. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. nakazał M. i J. B. wstrzymać wykonywanie robót budowlanych związanych z budową drogi dojazdowej do budowanego budynku mieszkalnego. Jednocześnie nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia inwentaryzacji geodezyjnej wykonanych robót ziemnych i ich oceny technicznej. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, iż brak zabezpieczenia powstałej skarpy może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi i bezpieczeństwu mienia. Postanowienie wydane zostało, jak wynika z jego części nagłówkowej, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W zażaleniu na otrzymane postanowienie J. B. podniósł, że roboty ziemne związane z budową drogi zostały rozpoczęte i zakończone w marcu 2011 r. Nadto organ I instancji w czasie dokonanych w kwietniu 2011 r. oględzin nie stwierdził żadnych nieprawidłowości, natomiast inkryminowane postanowienie wydał w grudniu bez kolejnych oględzin, jedynie na postawie przesyłanych przez sąsiadki skarg. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził uchybienie do wniesienia zażalenia. Zdaniem organu termin ów upłynął bowiem w dniu 26 grudnia 2011 r. podczas gdy J. B. wniósł środek zaskarżenia dopiero w dniu kolejnym. W wyniku wniesionej skargi J. B. podnoszącego, iż 26 grudnia to dzień ustawowo wolny od pracy organ II instancji uwzględnił skargę w całości i kolejnym postanowieniem z dnia [...] r. uchylił wydane przez siebie postanowienie w przedmiocie uchybienia terminu, jak również uchylił zaskarżone doń postanowienie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu przyznał, że jego ocena co do terminu, w którym wniesione zostało zażalenie była błędna. W odniesieniu natomiast do wstrzymującego roboty budowlane postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. organ II instancji wskazał, że organ powiatowy przeprowadził oględziny w dniu [...] r., natomiast sporne postanowienie zostało wydane dopiero w dniu [...] r. W trakcie owych ośmiu miesięcy stan faktyczny mógł ulec zmianie, czego nie wziął pod uwagę organ stopnia powiatowego. Nadto wątpliwości co do zasadności wstrzymania robót nastręcza stwierdzenie J. B. zawarte w zażaleniu z dnia [...] r., że roboty ziemne związane z budową drogi zostały zakończone w marcu 2011 r. Organ II instancji podkreślił też, iż z protokołu przeprowadzonych oględzin nie wynika, aby występowały jakiekolwiek nieprawidłowości. Wręcz przeciwnie, organ I instancji wskazuje, że wykonana niwelacja nie zagraża bezpieczeństwu mienia i zdrowiu ludzi. O ustalonych nieprawidłowościach organ wspomina w wezwaniu z dnia 13 czerwca 2011 r. wskazując, iż podczas oględzin ustalono, że wykroczono poza granice zatwierdzonego projektu, jednakże brak o tym wzmianki w protokole z owych oględzin. W konsekwencji WINB w K. podkreślił, iż z zebranego materiału dowodowego nie wynika zasadność wstrzymania robót budowlanych, a co za tym idzie nałożenia owym postanowieniem określonych obowiązków. Organ II instancji wskazał nadto wadliwe ustalenie kręgu stron postępowania. W. R. i H. W. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie organu II instancji w części dotyczącej uchylenia postanowienia wstrzymującego roboty budowlane. Zdaniem bowiem skarżących inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej, naruszyli prawo i naruszyli interes osób trzecich. W oględzinach skarżące nie wzięły udziału bo ich zdaniem nie było to konieczne albowiem cyt. "To czego dopuścili się B. widać jak na dłoni". Stwierdziły nadto, że budowa drogi na działce sąsiada obejmująca niwelację terenu nie była konieczna albowiem samochody już wcześniej bez problemu na działkę wjeżdżały. Wskazały, że stan faktyczny od kwietnia 2011 r. uległ zmianie bowiem skarpy się obsuwają co powoduje spływanie wody. Podniosły nadto, że inwestorzy nie zaprzestali dalszych robót, doprowadzili bowiem do budynku wodę, gaz i kanalizację. Skarga została wniesiona w terminie. Swoje żądania skarżące ponowiły w piśmie z dnia 10 maja 2012 r. Z kolei w kierowanym do Sądu piśmie, które wpłynęło w dniu 31 sierpnia 2012 r. skarżące zażądały zabezpieczenia skarpy, nie kierowania wód na ich działkę, odsunięcia od granicy szafy elektrycznej. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zaakcentował, przywołując orzecznictwo sądowe, iż postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych ma jedynie charakter incydentalny, prewencyjny w sprawie o szerszych granicach, w ramach której badana jest "legalność" budowy i w której zapada rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 6 września 2012 r. H. W. jako pełnomocnik W. R. i H. W. stwierdziła, że nie jest prawdą, iż roboty objęte postanowieniem zostały zakończone w marcu 2011 r. bowiem inwestor nadal cyt. "podkopuje" teren. Na pytanie Sądu o charakter robót wskazała, że w ubiegłym roku inwestor w granicy działek umieścił szafę energetyczną, która opiera się o płot skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi wzruszenie go, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności podkreślić należy, iż stosownie do art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W myśl z kolei ust. 4 przywołanego artykułu postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana nakazująca rozbiórkę decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo jedna z decyzji wyliczonych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W konsekwencji brzmienia przywołanego artykułu zastosowanie przez organ przewidzianej w art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego instytucji prawnej wymaga uprzedniego ustalenia, iż roboty, które miałyby podlegać wstrzymaniu nadal są prowadzone, a nadto że sposób ich realizacji może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. W innym bowiem przypadku wydanie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy postanowienia wstrzymującego roboty budowlane nie byłoby dopuszczalne. Uprawnienie organu ma bowiem charakter interwencyjny, incydentalny i może być wykorzystane jedynie w sytuacji powodującej określone zagrożenia wymagającej reakcji szybkiej, wyprzedzającej pełne rozpoznanie sprawy co do istoty. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji w wyniku pism skarżących, kwestionujących prowadzone przez M. i J. B. roboty ziemne, przeprowadził w dniu [...]r. oględziny stwierdzając dokonanie przez inwestorów robót polegających na nadsypaniu skarpy w celu budowy drogi dojazdowej do realizowanego na podstawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Jednocześnie w protokole z oględzin stwierdzono, iż wykonana niwelacja terenu nie zagraża bezpieczeństwu mienia i zdrowiu ludzi, w tym bezpieczeństwu nieruchomości sąsiedniej. Z przedłożonych Sądowi akt nie wynika by w sprawie dokonywano jakichkolwiek dalszych działań kontrolnych. Tym samym wydanie postanowienia wstrzymującego roboty z uwagi na ich wykonanie w sposób, jak stwierdził organ, mogący zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi i bezpieczeństwu mienia w sposób ewidentny sprzeczne było z wynikami kontroli, Do sprzeczności tej organ ani słowem nie odniósł się w uzasadnieniu. Nadto fakt wydania przedmiotowego postanowienia dopiero osiem miesięcy po oględzinach dowodzi, iż w istocie organ nie dopatrzył się podstaw do działań o charakterze pilnym co tym samym podważa jego tezę o wskazanych wyżej zagrożeniach. Podkreślenia wymaga także, iż w zażaleniu na otrzymane postanowienie, a także w dalszej kierowanej do organów i Sądu korespondencji J. B. podniósł, iż prowadzone w związku z budową drogi niwelacyjne roboty ziemne zostały zarówno rozpoczęte jak i ukończone już w marcu 2011 r. O okoliczności tej pośrednio świadczy też sporządzony w trakcie oględzin protokół, o którym mowa powyżej, stwierdzający istnienie już przedmiotowej skarpy, nie zaś związane z nią prace w toku. Faktu zakończenia przez inwestora polegających na niwelacji i budowie skarpy robót i późniejszego ich nie prowadzenia skarżące nie zakwestionowały przez cały okres prowadzonego postępowania administracyjnego. Nie zakwestionowały faktu tego także we wniesionej do Sądu skardze. Wręcz niejako go potwierdziły wskazując, że od kwietnia 2011 r. w ich ocenie skarpy się obsunęły. Podkreśliły także, że w istocie inwestor żadnej drogi nie wybudował, a w istocie jego celem była jedynie przeprowadzona niwelacja. Jednocześnie stwierdziły wprawdzie, iż ich zdaniem inwestor nie zaprzestał robót budowlanych ale wskazały w tej mierze inne roboty niż objęte postanowieniem, wykraczające poza granice rozpoznawanej sprawy, a mianowicie doprowadzenie do budynku wody, gazu i kanalizacji, a także posadowienie skrzyni energetycznej. W konsekwencji uznać należy, że organ I instancji wbrew treści art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane w rzeczywistości już zakończone, wbrew wynikom kontroli uznając nadto arbitralnie, bez słowa wyjaśnienia, iż ich prowadzenie może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi i bezpieczeństwu mienia. Słusznie przeto organ II instancji zakwestionował zaskarżone doń postanowienie i uchylił je w całości. Było ono bowiem obarczone wadami wymagającymi wyeliminowania go z obrotu prawnego. Rozstrzygnięcie organu II instancji uznać należy zatem za co do zasady prawidłowe, a tym samym wniesiona skarga nie mogła zostać uwzględniona. Jednocześnie Sąd wyjaśnia skarżącym, że organ I instancji wstrzymał przedmiotowym postanowieniem jedynie wykonywanie robót budowlanych związanych z budową drogi dojazdowej. Tym samym kwestionowane przez skarżące roboty polegające na doprowadzeniu do budynku wody, gazu, kanalizacji czy posadowienie skrzyni energetycznej nie były objęte postanowieniem, co do zasady inwestor mógł je zatem realizować. Nadto, jak to wskazano powyżej, stosownie do art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym czasie wydana zostanie decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 lub 51 ust. 1 ustawy. W konsekwencji, z uwagi na to, że jak wynika ze złożonego w trakcie rozprawy przed tut. Sądem oświadczenia pełnomocnik skarżących, H. W., po wydaniu przez organ postanowienia wstrzymującego roboty żadna decyzja nie została w sprawie wydana, postanowienie wstrzymujące roboty straciło swój byt prawny. Tym samym to czy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżonym postanowieniem uchylił, tak jak to był poprawnie uczynił, postanowienie I instancji, czy też hipotetycznie utrzymałby je w mocy nie miało praktycznego znaczenia dla bytu postanowienia wstrzymującego roboty budowlane. Nawet bowiem w razie jego akceptacji przez WINB postanowienie organu I instancji i tak kilka dni później, kiedy to upłynął okres dwóch miesięcy od doręczenia, utraciłoby ważność i przestało wiązać inwestorów. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów uznających poprawność przyjętego przez organ II instancji rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.