II SA/Gl 486/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Starszy referent Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi M. Ł. i B. Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zawieszenia postępowania dotyczącego wykonania określonych robót budowlanych i rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i S. D. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego i zbiornika bezodpływowego na działce położonej w C. przy ulicy [...] nr [...]. Na skutek wystąpienia M. i B. L., właścicieli sąsiedniej działki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. wszczął postępowanie w przedmiocie odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, jakich mieli się dopuścić inwestorzy w trakcie wykonywania robót budowlanych. W toku postępowania ustalono, że odstępstwa polegały na zmianie lokalizacji budynku, mianowicie usytuowany został w odległości około [...] m od granicy z działką przy ul. [...] nr [...] i dodatkowo w ścianie od strony tej działki wykonano otwór okienny, którego projekt nie przewidywał, natomiast od strony działki przy ul. [...] nr [...] budynek przesunięty został o [...] cm, przez co ściana budynku wraz z murem o wysokości około [...] m znalazła się w granicach tej działki (projekt przewidywał lokalizację w granicy). Ustalono nadto, że inwestorzy zmienili funkcję budynku na mieszkalną. Inwestorzy zawarli z J. i P. L. (właścicielami działki przy ul. [...] nr [...]) ugodę administracyjną w sprawie uregulowania spraw formalno-prawnych związanych z wykupem pasa gruntu o szerokości [...] cm, ugodę tę organ nadzoru budowlanego zatwierdził postanowieniem z dnia [...] r. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. decyzjami z dnia [...] r. i [...] r. nakazał inwestorom zamurowanie otworu okiennego w elewacji od strony działki M. i B. L. i przedłożenia dokumentacji powykonawczej oraz obniżenia części muru o wysokości ok. [...] m będącego przedłużeniem ściany budynku przez rozbiórkę tej ściany na długości [...] m od strony działki M. i B. L. Powyższe decyzje wskutek niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności zostały jednak uchylone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzjami z dnia [...] r. i [...] r., a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, zawiesił postępowanie w sprawie budynku gospodarczo-garażowego wybudowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę oraz w sprawie ogrodzenia w granicy między działkami wybudowanego w postaci ściany murowanej o wysokości ok. [...] m. W uzasadnieniu tego postanowienia organ nadzoru budowlanego wskazał, że przyczyną uchylenia przez organ odwoławczy wydanych decyzji było niejednoznaczne określenie odległości przedmiotowego budynku od granic z działkami sąsiednimi. W tym zakresie brak jednak możliwości uzyskania ścisłych informacji z Wydziału Geodezji Urzędu Miasta C. Wobec tego, że zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie zależy w dużej mierze od ustalenia odległości obiektów od granic z sąsiednimi działkami, zdaniem organu istniały podstawy do zawieszenia postępowania. M. D. oświadczyła zaś o podjętych działaniach w celu przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Od powyższego postanowienia zażalenie wnieśli M. i B. L. podnosząc, że budynek gospodarczo-garażowy usytuowany jest w odległości [...] m od granicy ustalonej w [...] r., a Państwo D. świadomie naruszyli granicę. Zażądali usunięcia muru budynku z ich posesji na odległość [...] m od granicy prawnej oraz usunięcia płotu murowanego z ich gruntu na długości ok. [...] m i przesunięcia ściany budynku gospodarczo-garażowego zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 144 Kpa uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł o umorzeniu postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonego postanowienia. Motywując podjęte postanowienie organ nadzoru budowlanego wskazał, że zgodnie z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 Kpa oraz zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Aktualnie zaś przed innym organem nie toczy się postępowanie, zatem wydanie przez organ pierwszej instancji postanowienia o zawieszeniu postępowania stanowiło naruszenie tego przepisu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. i B. L. wnieśli o uchylenie powyższego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w części dotyczącej umorzenia postępowania i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania właściwemu organowi oraz zasądzenie zwrotu kosztów sądowych. Zdaniem skarżących postanowienie w zaskarżonej części wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Organ pierwszej instancji dopuścił się rażącego naruszenia właściwie wszystkich przepisów postępowania, nie przeprowadził praktycznie żadnego postępowania poprzestając na gołosłownym oświadczeniu M. D. To samo nieprawdziwe oświadczenie stało się podstawą orzeczenia organu odwoławczego. Wskazali następnie, że postępowanie rozgraniczeniowe nie toczy się, gdyż nie ma takiej potrzeby. Brak więc było podstaw do zawieszenia postępowania i tym bardziej do jego umorzenia, skoro sprawa może być bez przeszkód rozpoznana. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że istotnie w sprawie nie zachodziła podstawa do zawieszenia postępowania, stąd uchylono postanowienie organu pierwszej instancji z jednoczesnym umorzeniem postępowania w zakresie objętym w/w postanowieniem. Organ pierwszej instancji winien więc merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżących precyzując wnioski skargi wniósł o uchylenie postanowienia organu drugiej instancji w części dotyczącej umorzenia postępowania i oświadczył, że organ od ponad [...] nie podejmuje żadnych czynności w sprawie. Świadczy to o nieprawidłowym działaniu organów nadzoru budowlanego w C. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dla oceny legalności, a zatem zgodności z prawem, zaskarżonego aktu administracyjnego, biorąc pod uwagę wywody skargi, zasadnicze znaczenie ma właściwe rozumienie zawartego w tym akcie rozstrzygnięcia. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy po rozpoznaniu zażalenia skarżących na postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania w przedmiocie oceny skutków odstępstwa od ustaleń i warunków pozwolenia budowlanego uchylił to postanowienie i jednocześnie umorzył postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonego postanowienia. Z pisemnych motywów zaskarżonego postanowienia, stanowiących jego integralną część, wynika zaś, iż organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji bezpodstawnie orzekł o zawieszeniu postępowania administracyjnego, jako że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 1 Kpa. Z takim stanowiskiem organu odwoławczego należy się zgodzić. Przedmiotem wszczętego postępowania była ocena, czy inwestorzy wykonali roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczo-garażowego zgodnie z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego. W razie zaś stwierdzenia, że doszło do odstępstw rzeczą organu było ustalić charakter odstępstwa, a w razie odstępstwa istotnego – podjąć merytoryczną decyzję likwidującą skutki samowoli. Katalog takich decyzji zawarty jest w art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W odniesieniu do zagadnienia usytuowania budynku należało więc porównać zaprojektowany i zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę sposób usytuowania budynku uwidoczniony w projekcie zagospodarowania terenu z faktycznym usytuowaniem tego budynku. W tym zakresie niezbędna była analiza projektu zagospodarowania terenu zawierająca m.in. określenie granic działek, odległości budynku do granicy z sąsiednimi działkami (art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane), a następnie inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej (art. 57 ust. 1 pkt 5 tej ustawy). Oczywiście tylko aktualna mapa zasadnicza przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego mogła stanowić podstawę do sporządzenia inwentaryzacji geodezyjnej. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że granica prawna między działkami skarżących i uczestników D. została ustalona, zatem okoliczność, że znaki graniczne zostały usunięte nie stała na przeszkodzie wyznaczeniu linii granicznej i na tej podstawie ustaleniu rzeczywistej odległości spornego budynku od granicy, która – według projektu - miała wynosić [...] m. Słusznie więc przyjął organ odwoławczy, że brak było jakiejkolwiek podstawy do orzeczenia o zawieszeniu postępowania w przedmiocie odstępstwa, przede wszystkim zaś z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa wobec nie wystąpienia kwestii prejudycjalnej. Wyrazić należy zapatrywanie, że w okolicznościach sprawy nawet wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego nie stanowiłoby podstawy do wydania takiego postanowienia. Oznacza to tym samym, że organ pierwszej instancji winien kontynuować postępowanie zmierzające do ostatecznego załatwienia sprawy przez wydanie decyzji. Zatem zaskarżone postanowienie, kasujące zawieszenie postępowania orzeczone przez organ pierwszej instancji, wychodzi naprzeciw postulatom skarżących. Nie można zaś postrzegać zaskarżonego postanowienia jako decyzji kończącej w tej sprawie postępowanie przed organem nadzoru budowlanego, załatwiającej w sposób finalny sprawę przez umorzenie postępowania pierwszej instancji. Co prawda w osnowie zaskarżonego postanowienia znalazła się wymowa o umorzeniu postępowania, lecz wyraźnie wskazano, że umorzenie odnosi się wyłącznie do tej fazy postępowania, która zakończyła się zawieszeniem postępowania. Innymi słowy, umorzono postępowanie w sprawie odnoszącej się do zawieszenia postępowania. Żaden fragment uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie daje nawet powodów do powzięcia wątpliwości o innych intencjach organu odwoławczego niż uchylenie postępowania o zawieszeniu postępowania. Zresztą przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kpa nie stwarza nawet podstawy do umorzenia postępowania w sprawie w wypadku, gdy przedmiotem rozpoznania jest tylko zażalenie strony na postanowienie o zawieszeniu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1993 r. sygn. akt SA/Wr 1744/92 z glosą aprobującą J.Zimmermanna – OSP 1995, nr 1, poz. 21). Wskazać przyjdzie organowi, że poprawniejszą i wystarczającą formą wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania byłoby jedynie orzeczenie o uchyleniu tego postanowienia, co już samo w sobie byłoby orzeczeniem reformatoryjnym. Wreszcie zgodzić się przyjdzie z zarzutem skarżących, iż organ pierwszej instancji wbrew swej powinności nie kontynuuje postępowania, wszak zaskarżenie postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do sądu administracyjnego nie wstrzymuje jego wykonania. Wykonanie zaskarżonego postanowienia nie zostało również wstrzymane ani przez organ, ani przez Sąd (art. 61 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednakże zdarzenie to nie ma znaczenia dla oceny legalności kontrolowanego aktu administracyjnego. Z tych wszystkich powodów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ostatnio powołanej ustawy.