II SA/Gl 486/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę. Starosta [...] decyzją z dnia [...] roku, numer [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 – dalej k.p.a.), art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz.U. z. 2020 r., poz. 1333 z późn. zm. – dalej p.b.), wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie hali namiotowej z PCV, na działce nr 1, obręb B., gmina G. W uzasadnieniu podano m. in., że przedmiotem inwestycji jest budowa hali o rozpiętości 25 m, długości 60 m i wysokości 8,80 m, w konstrukcji aluminiowej, przykrytej plandeką PCV. Zgodnie z przepisami prawa budowlanego dla planowanej inwestycji wymagane jest sporządzenie przez uprawnionego projektanta projektu budowlanego, zawierającego opinie, uzgodnienia i inne dokumenty wynikające z przepisów szczególnych, uzyskanie decyzji pozwolenia na budowę i prowadzenie robót pod nadzorem osoby uprawnionej. Od powyższej decyzji odwołał się pełnomocnik "A" sp. z o.o. z siedzibą w B., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie. Zarzucono naruszenie art. 29 p.b., poprzez uznanie, że budowa obiektu wskazanego w zgłoszeniu, a tym samym obiektu tymczasowego o rozpiętości powyżej 12 metrów, wymaga pozwolenia na budowę, podczas gdy we wskazanej normie ustawa wskazuje, że nie wymaga pozwolenia budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych stale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy. W wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania, Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że przedmiotowa inwestycja nie może być zakwalifikowana jako tymczasowy obiekt budowlany, bowiem jest przytwierdzona do podłoża (kostki brukowej) za pomocą kotw, zatem posiada cechę trwałego połączenia z gruntem. Ponadto, powodem niepozwalającym uznać przedmiotowej inwestycji jako obiektu tymczasowego, są jego parametry. Powierzchnia zabudowy przedmiotowej inwestycji wynosi 1500 m2. Powyższe powoduje, że nie jest możliwe, by inwestycja mogła bezpiecznie funkcjonować bez trwałego połączenia z gruntem. Organ wskazał również, iż przedmiotowa inwestycja wymaga ustanowienia inspektora nadzoru inwestorskiego. Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik "A" Spółki z o.o., zaskarżając ją w całości i zarzucił naruszenie: 1) art. 29 p.b., poprzez uznanie, że budowa obiektu wskazanego w zgłoszeniu wymaga pozwolenia na budowę, podczas gdy we wskazanej normie ustawa wskazuje, iż nie wymaga pozwolenia budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych stałe z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy; 2) naruszenie art. 7, 77 i 107 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego w całości, w szczególności poprzez uznanie, że użycie kotw oznacza stałe przymocowanie obiektu budowlanego do podłoża, a tym samym oznacza konieczność uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy kotwy te użyte zostały do stabilizacji pokrycia namiotu. W świetle powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego od organu na rzecz skarżącej, zgodnie z normami przepisanymi. W uzasadnieniu podano m. in., że obiekty jw. podlegają jedynie zgłoszeniu. Nie jest możliwe badanie przez organ administracji jakich są one rozmiarów. Organ I instancji, stosując przepis rozporządzenia dotyczący nadzoru inwestorskiego, dokonał nadinterpretacji prawa. Ponadto, zdaniem skarżącej, nie można uznać, że kotwy pierścieniowe mocują całość do podłoża i stanowią trwałe połączenie hali namiotowej z gruntem. Względy bezpieczeństwa, na podstawie których dochodzi do przytwierdzenia obiektu budowlanego do podłoża, nawet w sposób niestały, który nie prowadzi do wybudowania fundamentów lub innej konstrukcji tworzonej specjalnie dla stałego przymocowania obiektu budowlanego, nie może prowadzić do konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Celem montażu kotw miała być stabilizacja użytej płachty. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji oraz zawartą w niej argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W pierwszej kolejności należy poczynić uwagi ogólne, uwzględniając stan prawny z okresu wydawania decyzji. Rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 p.b. stanowiąc w ust. 1, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątkiem od tej zasady jest m. in. art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b., który stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Według art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga jednak, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 m. in. budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. Jednocześnie w świetle art. 30 ust. 6 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Definicja tymczasowego obiektu budowlanego została zawarta w art. 3 pkt 5 p.b., zgodnie z którym pod pojęciem tym należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Organ architektoniczno-budowlany, dokonując oceny zgłoszonego zamierzenia budowlanego, nie jest w żaden sposób związany oceną zgłaszającego co do wskazanej kwalifikacji prawnej planowanego obiektu, a zobowiązany jest samodzielnie jej dokonać. Odnosząc zatem wskazaną w art. 3 pkt 5 p.b. definicję tymczasowego obiektu budowlanego do treści art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. należy wskazać, że zasadnicza różnica w zestawieniu tych przepisów sprowadza się do wprowadzenia czasowego ograniczenia użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych do 180 dni od rozpoczęcia budowy. Dodatkowo, aby obiekt mógł zostać objęty procedurą zgłoszeniową niezbędne jest to, aby był on niepołączony trwale z gruntem. W razie niespełnienia tegoż warunku dla realizacji obiektu będzie konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej Spółki ww. namiot stanowi tymczasowy obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem i dlatego jego budowa powinna podlegać jedynie obowiązkowi zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu. Ze wskazaną argumentacją nie zgadza się jednak skład orzekający w przedmiotowej sprawie, przychylając się w tej kwestii do stanowiska organu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto, w ocenie Sądu, powyższe wywody skarżącej spółki należy ocenić w kategoriach próby obejścia przepisów prawa budowlanego w zakresie nakładającym obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie parametry techniczne obiektu wskazują, że jest to obiekt budowlany, który posiada cechę trwałego związania z gruntem. O tym bowiem, czy dany obiekt budowlany jest trwale połączony z gruntem decyduje nie tyle sposób i metoda jego związania z gruntem, ale to czy jego rozmiar, konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają trwałego z nim związania. Innymi słowy, trwałość związania obiektu budowlanego z gruntem nie musi oznaczać stałości takiego związania, rozumianego jako brak możliwości odłączenia od gruntu bez nieodwracalnego naruszenia jego technicznej i funkcjonalnej integralności. Trwałość związania z gruntem wyraża się w wykonaniu takich prac lub zabezpieczeń (bądź konieczności ich wykonania), które mają pozwolić na jego użytkowanie, eliminując możliwość niekontrolowanej zmiany położenia tego obiektu bądź utraty kontaktu z gruntem, wskutek działania sił fizycznych wywołanych samą konstrukcją obiektu albo kumulatywnie: jego konstrukcją i działaniami natury (wiatr, woda, erozja gleby) itp., ewentualnie innymi czynnikami zewnętrznymi (por. np. wyrok NSA z 16 lutego 2021 r., sygn. II OSK 1658/18). Co więcej, dla kwestii trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem nie zawsze mają znaczenie zastosowane rozwiązania techniczne dotyczące posadowienia obiektu na gruncie, lecz także wielkość obiektu, jak w niniejszej sprawie. Istnienie fundamentów nie jest jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej obiektu, jako trwale związanego z gruntem, ponieważ aktualne technologie pozwalają na zastosowanie innych rozwiązań technicznych umożliwiających trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem. Chodzi bowiem o to, aby obiekt budowlany opierał się naturalnym siłom przyrody (np. wyrok NSA z 26 listopada 2020 r., sygn. II OSK 1312/18). Trzeba stwierdzić, że już sama deklarowana rozpiętość przedmiotowego obiektu, jego złożona konstrukcja, gabaryty oraz sposób kotwienia (wyżej opisane) oraz przedstawione w zgłoszeniu, wymagają dla jego bezpiecznego użytkowania mocnego związania z gruntem. W świetle bowiem art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a i d p.b. obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m. in. wymaganą nośność i stateczność konstrukcji. Chodzi także o zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania. Z tych powodów w §3 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r. w sprawie rodzajów obiektów budowlanych, przy których realizacji jest wymagane ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego (Dz. U. z 2001 r., Nr 138, poz. 1554 ze zm.) przewidziano konieczność ustanowienia takiego inspektora m. in. przy realizacji obiektów budowlanych lub ich części, które zawierają elementy konstrukcyjne o rozpiętości 12 m i większej, wysięgu 3 m i większym lub o wysokości jednej kondygnacji 6 m i większej. Należy więc w tej sytuacji ww. obiekt objąć procedurą związaną z koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę. Wniesienie sprzeciwu przez organ było w pełni zasadne. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b., art. 30 ust. 6 pkt 1, ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona w stopniu oczywistym podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.