II SA/Gl 487/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie:: WSA Stanisław Nitecki Włodzimierz Kubik (spr.) Protokolant referent Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2005 r. sprawy ze skargi A.M. i J.M. na decyzję Wojewody S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Kontroli Sądu poddana została sprawa związana z budową wolnostojącego garażu na działce nr [...] obręb G. stanowiącej własność Gminy G. i współużytkowanej wieczyście przez właścicieli lokali w budynku nr [...] przy ul. [...]. Zaskarżoną decyzją Wojewoda S. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...], którą organ ten uchylił, po wznowieniu postępowania, swoją własną decyzję z dnia [...] nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. i J.M. pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego tego obiektu. W podstawie prawnej swojej decyzji Prezydent Miasta wskazał art. 104 § 1, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 161 § 1 pkt 2 k.p.a. Wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej wyżej wskazaną decyzją ostateczną nastąpiło postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 1 i 2 oraz art. 150 § 1 k.p.a. w oparciu o żądanie D.M. Wymieniona pismem z dnia [...] skierowanym do Urzędu Miasta w G. domagała się ponownego rozpatrzenia sprawy podając, że jako właścicielka lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. [...], a także współużytkownik wieczysty działki nr [...], nie wyrażała zgody na budowę garażu w odległości [...] metrów od okien jej mieszkania. Do pisma dołączona została kopia umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu, sprzedaży i oddania gruntu w użytkowanie wieczyste zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] oraz kopia zawiadomienia Sądu Rejonowego w G. o wpisaniu w dniu [...] (na wniosek złożony w dniu [...]) prawa własności lokalu mieszkalnego oraz udziału w wieczystym użytkowaniu [...] części gruntu do Kw. nr [...]. Po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia jak i co do istoty sprawy (postępowanie to było zawieszone w okresie [...] do [...]) organ pierwszej instancji w oparciu o art. 151 § 1 i 2 oraz 146 § 2 k.p.a. decyzją z dnia [...] stwierdził, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę garażu została wydana z naruszeniem prawa i jednocześnie z powodu braku podstaw odmówił jej uchylenia. W wyniku odwołania wniesionego przez D.M. Wojewoda S. decyzją z dnia [...] wydaną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, podzielając w zasadzie motywy zawarte w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, wskazał, że nie mogła się ona jednak ostać, gdyż decyzja udzielająca pozwolenia na budowę garażu została wydana z naruszeniem prawa. Pozwolenie na budowę zostało bowiem udzielone wbrew wymaganiom zawartych w decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. Do decyzji tej wpisano mianowicie wskazany przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego warunek usytuowania garażu w odległości 10 m od okien budynków mieszkalnych, zaś w zatwierdzonym projekcie budowlanym przyjęto odległość [...] m od okien budynku nr [...] przy ul. [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji, podzielając stanowisko Wojewody, wydał opisaną wyżej decyzję z dnia [...]. W odwołaniu od tej decyzji A.M. i J.M. domagali się jej uchylenia wskazując, że jako inwestorzy spełnili wszystkie wymogi prawa budowlanego oraz dostarczyli organowi wymaganą dokumentację. Odwołujący się zakwestionowali także podstawy uchylenia decyzji udzielającej im pozwolenia na budowę oraz podnieśli niedopełnienie przez organy Gminy G. obowiązku zapewnienia właściwego przepływu informacji dotyczącej stanu prawnego znajdujących się w jej gestii lokali mieszkalnych. Wreszcie wskazali, że wydana decyzja uniemożliwia dopuszczenie garażu do użytkowania. Wojewoda S. utrzymując w mocy w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta G. powtórzył w zasadzie argumentację zawartą w wydanej poprzednio decyzji kasacyjnej. W skardze do sądu administracyjnego A. i J.M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i "przywrócenie" decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organ pierwszej instancji naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w oparciu o który wznowiono postępowanie w sprawie, bowiem skoro właścicielka lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] kupiła to mieszkanie [...] a decyzję udzielającą pozwolenia na przedmiotową budowę wydano dopiero [...], to trudno przyjąć, że nie brała ona udziału w postępowaniu bez własnej winy. Gdyby D.M. interesowała się sprawami wspólnoty mieszkaniowej i uczestniczyła w jej działaniach to z pewnością wiedziałaby o toczącym się postępowaniu dotyczącym budowy garażu. Skarżący wskazali także, że D.M. zaskarżyła uchwałę wspólnoty mieszkaniowej wyrażająca zgodę na budowę garażu do sądu powszechnego, ale następnie od tego odstąpiła, co powoduje, że uchwała ta zachowuje swoją ważność ("prawomocność"). Wreszcie w przypadku oddalenia przez Sąd skargi domagają się ustalenia winnych zaistniałej sytuacji i zobowiązanie ich do naprawienia szkody lub co najmniej zajęcia przez Sąd stanowiska w tej kwestii. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów podniesionych przez skarżących. Sąd nie będąc bowiem związany, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej poppsa), zarzutami ani wnioskami skargi, wziął pod rozwagę dostrzeżone naruszenia prawa z urzędu. Na wstępie należy stwierdzić, że prawidłowo Prezydent Miasta G. po przeprowadzeniu postępowania wstępnego wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją mocą, której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono A. i J.M. pozwolenia na budowę przedmiotowego garażu. Zdaniem Sądu organ pierwszej instancji prawidłowo też ocenił, że w sprawie wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Współwłaścicielka lokalu nr [...] budynku przy ul. [...] w G. bez własnej winy nie brała bowiem udziału w toczącym się postępowaniu mimo, że dotyczyło ono jej interesu prawnego jako współużytkownika wieczystego działki nr [...], na której przewidziano realizację przedmiotowego garażu. Zważyć należy, że wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę wpłynął do Urzędu Miejskiego w G. w dniu [...], natomiast D.M. nabyła lokal mieszkalny i udział we współużytkowaniu wieczystym wskazanej działki w dniu [...], a nabyte prawa zostały ujawnione w księdze wieczystej z mocą wsteczną od dnia [...] (art. 29 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece <>). W tej sytuacji, aby wykazać się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w jego ówczesnym brzmieniu – Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm.) inwestorzy winni przedłożyć nową uchwałę wspólnoty mieszkaniowej podjętą w trybie art. 23 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r. nr 80, poz. 903 ze zm.). W ocenie Sądu zgodna z prawem była także decyzja kasacyjna Wojewody S. z dnia [...] nr [...] wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. w wyniku rozpatrzenia odwołania D.M. Wprawdzie organ odwoławczy odmiennie niż Sąd uznał, że inwestorzy składając wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę wykazali się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednak dopatrzył się innej kwalifikowanej wady decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, a w szczególności wydania tej decyzji z naruszeniem wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] uchylająca w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. decyzję tego organu z dnia [...] oraz odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie mogła się jednak ostać, podobnie jak i decyzja Wojewody S. utrzymująca w mocy to rozstrzygnięcie. Dokonując stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem Sąd uznał bowiem, że orzekające w sprawie organy obu instancji podejmując opisane rozstrzygnięcia naruszyły przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności organ administracji budowlanej rozpoznając ponownie, po wznowieniu postępowania, sprawę pozwolenia na budowę przedmiotowego garażu nie wziął pod uwagę, iż od wydania przez organ I instancji uchylonej decyzji upłynęło [...]. Powyższy upływ czasu nie mógł zaś pozostać bez wpływu na realizację zamierzenia inwestorów. Mimo zaistnienia opisanej sytuacji organy obu instancji nie odniosły się do zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, z których wynikało, że inwestorzy już [...] zgłosili zamiar przystąpienia do robót budowlanych, a nadto kierownik budowy złożył oświadczenie o podjęciu się obowiązków kierowania przedmiotową budową. Wojewoda S. nie odniósł się także do treści odwołania wniesionego przez skarżących, z którego wynikało, że przedmiotowa budowa została prawdopodobnie ukończona. Tymczasem okoliczność ta miała niebagatelne znaczenie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest bowiem pogląd, iż decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Inaczej mówiąc, zarówno pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.), jak i obowiązującej w dacie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm. – w brzmieniu z dnia wydawania zaskarżonej decyzji) prezentowana jest konsekwentnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego zasada, w myśl której w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane, wydanie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe i postępowanie w tym zakresie winno z mocy art. 105 § 1 kpa ulec umorzeniu (por. m.in. wyroki NSA z dnia 22 października 1998 r. sygn. akt IV SA 1860/96 w. LEX nr 43753 i z dnia 15 listopada 2000 r. sygn. akt IV SA 1164/98 w. LEX nr 53387). Brak wyjaśnienia przez organ II instancji kwestii czy inwestycja została zrealizowana powoduje konieczność uchylenia przez Sąd decyzji organu odwoławczego jako wydanej z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Wskazać też przyjdzie, że organy administracji architektoniczno-budowlanej podejmując bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy swoje decyzje nie ustrzegły się też naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż w przypadku gdyby inwestycja nie została zrealizowana, to decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę organ powinien poprzedzić postanowieniem wydanym w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu aktualnym Dz.U. z 2003 r. nr 203, poz. 2016 ze zm.). Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji w pierwszym rzędzie ustali w drodze oględzin, czy budowa przedmiotowego garażu została ukończona. Jeśli zaś potwierdzi się ta okoliczność organ ten uchyli decyzję z [...] i umorzy postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę z powodu jego bezprzedmiotowości. Po uzyskaniu przez tę decyzję waloru ostateczności przekaże następnie sprawę właściwemu miejscowo Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego do dalszego rozpatrzenia. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c poppsa w związku z art. 151 tej ustawy. O kosztach postępowania Sąd nie rozstrzygał z uwagi na brak stosownego wniosku skarżących o jakim jest mowa w art. 210 § 1 poppsa.