II SA/Gl 487/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant referent - stażysta Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] r. sprawy ze skargi W. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. Nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. udzielił pozwolenia na użytkowanie samowolnie zrealizowanych obiektów nr [...] ( wg załączonej mapy), zlokalizowanych przy ul. [...] w S. Poprzednio wydaną decyzją z dnia [...]r. nr [...] organ nadzoru budowlanego nakazał zaś m.in. likwidację tarasu ( nr 6 ) z pozostawieniem przejścia o szerokości 1,20 m od strony istniejącego budynku mieszkalnego, wydzielonego od pozostałej części stropodachu balustradą ochronną. Następnie wnioskiem z dnia [...]r. W. i S. S. wystąpili o udzielenie pozwolenia na nadbudowę tarasu i pomieszczeń byłego warsztatu modelarskiego z przeznaczeniem na cele mieszkalne. Uwzględniając wniosek decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta S. udzielił pozwolenia na budowę. Jednakże wskutek odwołania właścicieli działek sąsiednich Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po powtórnym rozpoznaniu wniosku decyzją z dnia [...]r. nr [...], podjętą z up. Prezydenta Miasta S. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), ponownie zatwierdzono projekt budowlany i udzielono W. S. i S. S. pozwolenia na budowę, polegającego na nadbudowie tarasu i pomieszczeń byłego warsztatu z przeznaczeniem na cele mieszkalne – na działce nr [1]. W uzasadnieniu organ I instancji po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego wskazał, że inwestor przedłożył poprawiony projekt budowlany zgodnie z wymogami postanowienia z dnia [...]r., zaś projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na aktualnej mapie dla celów projektowych. Odnosząc się do możliwości nadbudowy przy granicy, organ administracji wyjaśnił, że z uwagi na szerokość działki ( ok. 13 m ), nie można na niej sytuować zgodnie z przepisem § 12 ust. 1 rozp. Min. Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. nr 109, poz. 1156 z dnia 7 kwietnia 2004 r. z późn. zm.), budynku mieszkalnego jednorodzinnego o typowych rozwiązaniach funkcjonalnych. Możliwość sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy przewiduje w takim przypadku przepis § 12 ust. 1 pkt 2 rozp. Projektant wykazał też m.in. spełnienie wymogów rozp. z § 13 w zakresie naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, przy czym prawo budowlane nie reguluje sprawy zacienienia upraw i ogrodów. Nadto, organ I instancji uznał, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji nr [...] W z dnia [...]r. o warunkach zabudowy oraz spełnia wymogi art. 32 – 35 Prawa budowlanego. Wreszcie wyjaśniono, że w istocie nadbudowa dotyczy pomieszczeń, które zbudowano legalnie oraz tych, na które inwestorzy uzyskali pozwolenie na użytkowanie, czyli istniejącego stropodachu nad I kondygnacją wraz z wydzielonym przejściem, co jest zgodne z nakazem PINB, zawartym w decyzji nr [...]. W odwołaniu od decyzji W. O. zarzucił w pierwszym rzędzie, że w toku postępowania zmarły J. Z. i M. R., co obligowało organ do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 kpa. Nadto, odwołujący się zarzucił, że pozwolenie na nadbudowę dotyczy obiektu zrealizowanego samowolnie i bez jego zgody w granicy działki, a w istocie w odległości 3 i 6 cm od tej granicy, co jest niezgodne z wymogami rozp. ( w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku ). Jego zdaniem szerokość i powierzchnia działki ( ok. 400 m2), pozwala też na zachowanie odległości od granicy, a przy tym na tej działce jest zlokalizowany budynek w zabudowie bliźniaczej. Nadto, odwołujący się wskazał, że z uwagi na zmianę stanu prawnego, projekt winien być zgodny z obecnie obowiązującymi wymogami. Tymczasem decyzja organu I instancji zawiera niejasności i nie uwzględnia interesów osób trzecich. Natomiast E. Z.– J. w odwołaniu od decyzji zaakcentowała, że skoro działka nr [1] jest już zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, to nadbudowa tarasu i pomieszczenia modelarskiego nie stanowi budowy, o której mowa w przepisie § 12 rozp. w sprawie warunków technicznych.... Nadto, realizacja tak wysokiego obiektu spowoduje zacienienie południowej części jej działki, co obniży jej wartość rynkową. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...], odwołań nie uwzględniono. Odnosząc się do zarzutów W. O. co do zawartości i kompletności projektu budowlanego, organ II instancji wskazał, że z uwagi na złożenie wniosku o pozwolenie na budowę w dniu [...]r., jego ocena winna nastąpić na podstawie przepisów dotychczasowych, bowiem zmiana rozporządzenia z dnia [...]r. ( Dz. U. nr 56, poz. 461 ), nie ma zastosowania, podobnie jak nowelizacja przepisów w zakresie zakresu i formy projektu budowlanego. Postępowanie w zakresie samowoli budowlanej było zaś przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego. Projektant dokonał też analizy zacienienia, która wykazała, że projektowana nadbudowa nie spowoduje ograniczenia naturalnego oświetlenia pomieszczeń w budynkach sąsiednich, a przy tym zarzut zacienienia działki nie może odnieść skutku, gdyż kwestii tej nie normuje prawo budowlane. Aczkolwiek organ odwoławczy podzielił zarzut co do skierowania decyzji do osób zmarłych, to jednak wskazał, że doręczono ją także osobom żyjącym. Stąd też organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, nie znajdując podstaw do jej wzruszenia. W skardze do sądu administracyjnego W. O. podtrzymał dotychczasowe zarzuty, podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji, akcentując że taras jest samowolą budowlaną, zaś sporna nadbudowa i rozbudowa godzi w ład przestrzenny, pogarszając warunki mieszkaniowe na działkach sąsiednich. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W toku rozprawy sądowej skarżący podniósł nadto, że udzielenie pozwolenia na nadbudowę spornego obiektu jest – jego zdaniem – konsekwencją wadliwych działań organu nadzoru budowlanego, zaś analiza zacienienia jego budynku nie obejmuje okna usytuowanego w przyziemiu pomieszczenia sklepu. Skarżący podał też, że jest właścicielem działki nr [2] i od 2009 r. również działki nr [3], której poprzednio był współwłaścicielem. Budynek mieszkalny usytuowany jest na obydwu działkach. Skarżący wniósł nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podzielić. Przedmiotem postępowania jest nadbudowa pomieszczeń zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę (obiekt magazynowy materiałów budowlanych, określony w decyzjach organów nadzoru budowlanego nr 1 ), jak pomieszczeń zrealizowanych samowolnie, ale zalegalizowanych w drodze decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Mianowicie, decyzją nr [...] z dnia [...]r. Prezydent Miasta S. udzielił pozwolenia na użytkowanie sklepu adaptowanego z pomieszczeń w piwnicy budynku mieszkalnego, zrealizowanego również na podstawie pozwolenia na budowę oraz pomieszczenia pod tarasem. Kolejną decyzją PINB w S. nr [...] z dnia [...]r. udzielono też pozwolenia na użytkowanie samowolnie zrealizowanych obiektów nr [...] i [...] ( wg mapy stanowiącej załącznik do tej decyzji ). Spór w niniejszej sprawie w pierwszym rzędzie dotyczy wykonania decyzji PINB z dnia [...]r. nr [...], mocą której nakazano likwidację tarasu ( nr 6 ) z postanowieniem przejścia o szerokości 1,20 m od strony budynku mieszkalnego, wydzielonego od pozostałej części stropodachu balustradą ochronną. Jak wyjaśnił organ nadzoru budowlanego nałożony w decyzji z dnia [...] r. obowiązek likwidacji tarasu został wykonany. Stanowisko to podtrzymano w piśmie z dnia [...]r. nr [...], wskazując że wykonanie tego obowiązku było warunkiem udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu, a polegało na likwidacji balustrady. Podzielić zatem należy stanowisko organów administracji architektoniczno-budowlanej, że w istocie w niniejszej sprawie chodziło nie o nadbudowę tarasu, lecz nadbudowę stropodachu nad pomieszczeniem, o którym mowa w decyzji z dnia [...]r. Tenże stropodach po zamontowaniu balustrady pełnił funkcję tarasu, którego istnienie w takiej formie użytkowej organy nadzoru budowlanego uznały za niezgodne z wymogami prawa budowlanego z uwagi na usytuowanie przy granicy działki. Stąd też przyjąć należy, że w odrębnym postępowaniu doszło do likwidacji samowoli budowlanej, zaś prawidłowość tych rozstrzygnięć nie podlega kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. W szczególności, udzielenie pozwolenia na użytkowanie było poprzedzone badaniem wykonania obowiązku likwidacji tarasu. Stąd też w sytuacji zalegalizowania samowoli budowlanej, taki stan rzeczy nie mógł stanowić przeszkody prawnej do udzielenia pozwolenia na nadbudowę obiektu. Zasadnie jednak skarżący poddał w wątpliwość możliwość nadbudowy obiektu w świetle przepisów techniczno – budowlanych. Wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę złożono w dniu [...]r., przedkładając równocześnie projekt budowlany. Z dniem [...]r. dokonano nowelizacji rozp. Min. Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Na mocy § 2 pkt 1 rozp. zmieniającego z dnia 12 marca 2009 r. ( Dz. U. Nr 56, poz. 461 ), przepisów tego rozp. nie stosuje się jednak w przypadku, gdy przed jego wejściem w życie został złożony wniosek o pozwolenie na budowę i został opracowany na podstawie przepisów dotychczasowych. Oznacza to, że rozpatrzenie niniejszej sprawy winno nastąpić na gruncie przepisów rozp. w brzmieniu z daty złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Przepis § 12 ust. 3 pkt 2 cyt. rozp. ( w brzmieniu sprzed dnia 8 lipca 2009 r.), dopuszczał sytuowanie ściany budynku bez otworów w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli ze względu na wymiary działki nie jest możliwe zachowanie odległości 3m, o ile z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub z przepisów odrębnych nie wynikały inne wymagania. W niniejszej sprawie sporne zamierzenie inwestycyjne polega na nadbudowie istniejącego obiektu, a więc budynku już usytuowanego. Zdaniem składu orzekającego, nie oznacza to jednak, że w takim wypadku przepis § 12 nie ma zastosowania. Zakres stosowania rozp. wymienia bowiem przepis § 2 ust. 1, zaś nadbudowa obiektu stanowi budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane. Nadto, w świetle ust. 2 § 2 rozp., przy nadbudowie budynków wymagania z art. 5 i 6 Prawa budowlanego mogą być spełnione w inny sposób, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej uzgodnionej z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Wreszcie, przepis § 12 ust. 3 rozp. stanowi o sytuowaniu ściany budynku, a nie o samym fundamencie budynku, zaś przy rozumowaniu, że odległości wyznaczone w § 12 nie dotyczą nadbudowy budynków, to konsekwentnie wówczas nie miałyby zastosowania przepisy § 13, 60, 271 i 273 rozp., które również dotyczą odległości budynku. W konsekwencji, budynek już istniejący mógłby podlegać nadbudowie bez żadnych ograniczeń z punktu widzenia ochrony osób trzecich, wymienionych w art. 5 i 6 Prawa budowlanego. Taki pogląd co do zakresu stosowania przepisu § 12 cyt. rozp. podzielił też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1333/05/ONSA i WSA 2007/4/99). Wreszcie, zauważyć przyjdzie, że znowelizowany przepis § 12 ust. 3 pkt 3 rozp. ( w brzmieniu rozp. zmieniającego z dnia 12 marca 2009 r.), stanowi wprost o warunkach nadbudowy obiektu usytuowanego w odległości mniejszej niż określonej w ust. 1, przy czym jak wyżej wyjaśniono, z uwagi na datę złożenia wniosku, w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy dotychczasowe, co jednak nie zmienia postaci rzeczy, że do nadbudowy budynku, a więc sytuowania ściany stosuje się postanowienia § 12, określającego wymogi w zakresie odległości od granicy i przypadki, gdy możliwa jest budowa, co obejmuje także nadbudowę, bezpośrednio przy granicy, bądź w odległości 1,5 m od granicy. Przepis § 12 ust. 3 rozp. ( w ówczesnym brzmieniu ), nie dopuszczał bowiem możliwości sytuowania ściany budynku w odległości mniejszej niż 1,5 m, a więc odległościach pośrednich pomiędzy granicą a 1,5 m, o ile nie chodziło o sytuowanie bezpośrednio przy granicy. W niniejszej sprawie rozważenie tej kwestii ma zaś o tyle istotne znaczenie, że wbrew stanowisku organów obydwu instancji, budynek, podlegający nadbudowie, nie jest usytuowany ani bezpośrednio przy granicy, ani w odległości 1,5 od granicy. Z projektu zagospodarowania terenu oraz z mapy powstałej z przeskalowania mapy do celów projektowych wynika bowiem jednoznacznie, że istniejący obiekt, będący przedmiotem spornej nadbudowy, usytuowany jest w odległościach od 0,13 m do 0,16 m od granicy z działką nr [2], w odległościach od 0,60 do 0,65 m od granicy z działką nr [3] i wreszcie, w odległości 0,43 m od granicy z działką nr [4]. Zatem po nadbudowie ściana budynku nie będzie usytuowana ani bezpośrednio w granicy ani w odległości 1,5 m od granicy, zaś wymogi techniczno – budowlane nie przewidują odległości mniejszej niż 1,5 m. Prawo budowlane dopuszcza co prawda odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, ale jedynie po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno – budowlane w trybie art. 9 ustawy – Prawo budowlane. W niniejszej sprawie tryb ten nie został zaś zachowany, co jest nadto o tyle istotne, że działka inwestorów jest zabudowana na całej szerokości i pozbawiona dostępu do budynku usytuowanego za istniejącym już budynkiem mieszkalnym. Stąd też nawet przy założeniu, że w sytuacji, gdy działka jest już zabudowana budynkiem, zaś inwestor planuje nadbudowę w odległościach mniejszych niż 3 m od granicy ze względu na wymiary działki, to nie jest możliwa realizacja inwestycji w odległościach mniejszych niż 1,5 m od granicy. W takim bowiem przypadku właściciel działki sąsiedniej pozbawiony byłby możliwości realizacji inwestycji na identycznych zasadach, a więc bezpośrednio przy granicy, bądź w odległości 1,5 m od granicy, co jest nie do pogodzenia z zasadą równości wobec prawa. Odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych możliwe jest zaś jedynie przy zastosowaniu szczególnego trybu, którego w niniejszej sprawie nie dochowano. Nie są jednak uzasadnione zarzuty skarżącego w zakresie zacienienia jego działki, bowiem na gruncie przepisów techniczno – budowlanych ochrona obejmuje jedynie dostęp światła do pomieszczeń mieszkalnych. Dołączona do projektu budowlanego analiza wykazała spełnienie wymogów z § 13 cyt. rozp., z tym że z opisu na str. 12 projektu budowlanego wynika, iż projektant przyjął do obliczenia istnienie w ścianie budynku nr [...] okna na poziomie parteru. Tymczasem dopiero w toku rozprawy sądowej skarżący podniósł, że w przyziemiu budynku usytuowany jest sklep. W takim przypadku zachodziłaby wątpliwość co do przyjęcia wysokości przesłaniania, jako że w myśl § 13 ust. 2 warunków technicznych... wysokość tę mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego. O ile zlokalizowanie tego pomieszczenia nastąpiło zgodnie z wymogami prawa budowlanego, to wówczas nie chodzi o pokój w mieszkaniu w rozumieniu § 60 ust. 2 rozp. Pomieszczenia przeznaczone są zaś na pobyt ludzi w przypadkach określonych w § 4 rozp. Kwestia ta nie była jednak przedmiotem analizy zacienienia Wreszcie, skład orzekający nie podzielił zarzutów co do braków projektu budowlanego, gdy idzie o charakterystykę energetyczną obiektu, bowiem w stanie prawnym z daty złożenia wniosku, wymóg ten nie dotyczył budynków jednorodzinnych ( § 11 ust. 2 pkt 9 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w zw. z § 1a rozp. zmieniającego z dnia 6 listopada 2008 r.< Dz. U. Nr 201, poz. 1239). Nie mógł też odnieść skutku zarzut pozbawienia udziału w postępowaniu właścicieli działek sąsiednich ( następców prawnych), bowiem tego rodzaju przesłanka uzasadnia wznowienie postępowania administracyjnego jedynie na żądanie tych osób ( art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Jednakże stwierdzając naruszenie prawa materialnego, a mianowicie § 12 ust. 3 pkt 2 rozp. w sprawie warunków technicznych..., co miało wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 500 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 cyt. ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien w pierwszym rzędzie ustalić, czy sporna inwestycja została już zrealizowana. W takim bowiem przypadku brak podstaw do merytorycznego rozpatrzenia wniosku, zaś postępowanie jako bezprzedmiotowe, winno podlegać umorzeniu na podstawie art. 105 §1 kpa. O bycie prawnym wykonanych robót budowlanych winien orzec organ nadzoru budowlanego. O ile zaś budowa nie została rozpoczęta, wniosek podlega rozpoznaniu na gruncie przepisów techniczno – budowlanych z daty jego złożenia. Udzielenie odstępstwa wymaga zaś zastosowania trybu z art. 9 Prawa budowlanego. Wyjaśnienia wymagać też będzie kwestia istnienia okna w przyziemiu budynku skarżącego, a o ile pomieszczenie spełnia warunki przeznaczonego na pobyt ludzi i zostało zrealizowane legalnie, niezbędne będzie powtórne sporządzenie analizy zacienienia.