II SA/Gl 488/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie NSA Leszek Kiermaszek Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Parafii "A" w U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z dnia [...] 2004 r. A. S. wystąpił do Burmistrza Miasta U. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie wyciągu narciarskiego w U. przy ul. [...], zlokalizowanego na działkach nr A, B i C, wraz ze [...] miejscami parkingowymi. Na skutek wezwań organu do uzupełnienia braków wniosku i dostarczenia dodatkowych szczegółowych informacji na temat inwestycji, A. S. podał, że wyciągi mają mieć charakter stacjonarny i będą uruchamiane w sezonie. Inwestycja obejmuje budowę wyciągów, przyłącza energetycznego oraz parkingu zlokalizowanego na działce nr D, stanowiącej własność J. G., wydzierżawiającego wnioskodawcy stok pod inwestycję. Planowany parking nie dotyczy istniejącego parkingu parafii "B" w U.. Częścią zamierzenia jest budowa niezależnego placu postojowego. W kolejnym wezwaniu z dnia [...] 2004 r. poinformowano wnioskodawcę, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla wyciągów stacjonarnych, ze względu na konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Możliwość taka istnieje dla wyciągów demontowanych po okresie zimowym. Pismem z dnia [...] 2004 r. inwestor sprecyzował wniosek, podając iż dotyczy on wyciągów demontowanych po sezonie zimowym, parkingu zlokalizowanego na działce nr D oraz przyłącza energetycznego poprowadzonego z działki D do działki B. W konsekwencji pismem z dnia [...] 2004 r. Burmistrz Miasta U. zawiadomił o wszczęciu w dniu [...] 2004 r. postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie demontowanych po sezonie wyciągów narciarskich (550 m i 130 m) na działkach A, B i C, budowie sieci zasilającej wyciągi oraz budowie parkingu na działce D. W reakcji na zawiadomienie Parafia "A" w U. [...] 2004 r. zaprotestowała przeciwko inwestycji, ze względu na jej zlokalizowanie w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarza parafialnego. Prowadząc postępowanie, Burmistrz Miasta U., na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska, poinformował poprzez wywieszenie obwieszczenia w okresie od [...] do [...] 2004 r. o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych wniosku A. S. o wydanie przedmiotowej decyzji. Po uzyskaniu opinii Starosty C. z dnia [...] 2004 r. (nie odnoszącego się do zamiaru budowy parkingu) i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia [...]2004 r. (odnoszącego się do zamiaru budowy parkingu na 30 miejsc postojowych), organ I instancji postanowieniem z dnia [...]r. stwierdził brak obowiązku sporządzania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Następnie Burmistrz U. przedstawił projekt decyzji celem uzgodnienia przez właściwe organy administracji. Po uzyskaniu pozytywnych uzgodnień, decyzją z dnia [...] r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wyciągów narciarskich, budowie sieci elektroenergetycznej zasilającej wyciągi oraz budowę parkingu stanowiącego zaplecze wyciągów, wskazując na konieczność zapewnienia realizacji zaleceń zawartych w postanowieniach uzgadniających. W uzasadnieniu wyjaśniono, że wnioskodawca przedłożył komplet dokumentów a organ dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy a także analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, o jakich mowa w art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Inwestycja planowana jest do realizacji na obszarze pozbawionym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla którego nie istnieje obowiązek sporządzania planu. Uzasadnione zatem jest rozstrzygnięcie dopuszczalności realizacji zamierzenia na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Inwestycja zaliczana jest, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 września 2020 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 179, poz. 1490), do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego może być wymagane sporządzenie raportu. Po przeprowadzeniu w tym zakresie postępowania, Burmistrz U. postanowieniem z dnia [...] r. orzekł o nie nałożeniu obowiązku sporządzenia takiego raportu. W czasie wywieszenia informacji o prowadzonym postępowaniu do organu nie wpłynęły żadne wnioski. Inwestycję oceniono jako dopuszczalną, albowiem spełnione zostały wszystkie warunki określone w art. 61ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzja została przygotowana przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów-architektów. Teren nie wymaga zgodny na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Tymczasowe wykorzystanie gruntu, który w sezonie zimowym nie jest wykorzystywany rolniczo, nie powoduje konieczności uzyskania decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej, a więc nie stanowi zmiany przeznaczenia gruntu i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne. Odwołanie od decyzji wniosła parafia "A" w U., żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu podniosła, że inwestycja planowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarza parafialnego i drogi doń prowadzącej. Interes inwestora nie może uzasadniać naruszenia interesu społecznego. Parafia podnosiła, że inwestycja zakłóci konieczny dla funkcjonowania istniejącego cmentarza spokój. Zarzucono, że przed wydaniem decyzji nie umożliwiono stronom możliwości wypowiedzenia się co do materiału sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest decyzją zaledwie uprawniającą do ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na budowę, które wydaje się z uwzględnieniem przepisów techniczno-budowlanych. Przesłanki dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy wskazuje art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 3 tej ustawy, warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do obiektów liniowych, do których należy zaliczyć wyciągi narciarskie. Z materiału sprawy wynika, że spełnione zostały wszystkie wymagane przesłanki. Teren posiada dostęp do mediów, a inwestor zawarł umowę co do dostaw energii elektrycznej. Grunty nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ I instancji odniósł się bowiem do wszystkich przepisów szczególnych w tym z zakresu ochrony środowiska i dokonał wymaganych prawem uzgodnień. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca Parafia zarzuciła, że wydaniu decyzji nie towarzyszyło rozpoznanie protestów zgłoszonych przez parafian, zainteresowanych spokojem wokół cmentarza. Podniesiono, że inwestycja godzi w zasady współżycia społecznego. Istnienie cmentarza winno decydować o dopuszczalności innych inwestycji w jego sąsiedztwie. Zarzucono, że bezpodstawnie organy zaliczyły wyciągi do inwestycji o charakterze liniowym, albowiem nie mają one takiego charakteru, co potwierdzają postanowienia rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 stycznia 2004 w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności ( Dz. U. nr 33, poz. 289) oraz ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. nr 84, poz. 906). Wobec tego w sprawie winno zostać stwierdzone spełnienie wszystkich, bez wyłączeń, warunków z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie. Podtrzymując swoje stanowisko Kolegium dodatkowo wyjaśniło, że nie znajdują uzasadnienia zarzuty o pozbawieniu strony udziału w postępowaniu administracyjnym. Inwestycja prawidłowo została uznana za liniową, albowiem taki charakter wynika z charakteru przedsięwzięcia i zakresu koniecznych prac budowlanych. Stąd nie mają zastosowania do kwalifikacji obiektu powołane przez skarżącą przepisy. Ochrona interesów osób trzecich została w decyzji zapewniona poprzez określenie warunku realizacji inwestycji w taki sposób, aby nie stanowiła uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich oraz uwzględniała ograniczenia wynikające z przepisów szczególnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Złożona skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek z odmiennych względów niż podniesione przez skarżącą Parafię. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej Parafii, aby w toku postępowania przed organami administracji doszło do takiego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, związanych z zasadą udziału strony w postępowaniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi przesłankę uchylenia decyzji, określoną w art. 145 § 1 pkt 1 c powołanej wyżej ustawy. Nawet jeżeli uznać, że organ I instancji zaniechał wystosowania do strony zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy przed wydaniem decyzji, to decyzja ta została skutecznie doręczona a strona wniosła od niej odwołanie. Z treści odwołania nie wynika zaś, aby przed wydaniem decyzji strona zamierzała przedstawić jakieś nowe dowody, modyfikujące stan faktyczny czy prawny sprawy. Prawidłowo również w ocenie Sądu, organy zakwalifikowały planowane wyciągi do kategorii inwestycji liniowych, co skutkowało zastosowaniem art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wyłączeniem w stosunku tych obiektów warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2. Przepis art. 61 ust. 3 stanowi jeden z wyjątków od kluczowej w procesie ustalania warunków zabudowy zasady dobrego sąsiedztwa. Wyłączenie to dotyczy to m. in. inwestycji liniowych. Zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, ustalenie warunków zabudowy wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Jednocześnie prawodawca przewidział, że w stosunku do określonej kategorii inwestycji, ze względu na ich charakter i przebieg w terenie, powodujący zróżnicowanie sąsiedztwa, nie można mówić o zasadzie kontynuacji funkcji czy dostosowaniu cech zabudowy powstającej do zabudowy istniejącej (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. red. Z. Niewiadomski. Warszawa 2005, s. 503-504). Do takiej kategorii zaliczono linie kolejowe, obiekty liniowe oraz urządzenia infrastruktury technicznej. Rozumienie obiektów liniowych w rozumieniu przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym musi zatem zostać ustalone przy uwzględnieniu celu wprowadzonego wyłączenia. W przekonaniu Sądu, do takich obiektów jak wyciągi narciarskie, nie może mieć zastosowania zasada dobrego sąsiedztwa właśnie na charakter tych obiektów i ich liniowy przebieg w terenie, niekoniecznie o jednolitym sposobie zagospodarowania. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd zauważył jednak, że jej przedmiotem nie są wyłącznie wyciągi oraz przyłącze energetyczne do tych wyciągów, lecz również parking planowany do realizacji na działce nr D. Parking ten niewątpliwie nie stanowi integralnej części takich urządzeń jak wyciągi i nie może zostać zakwalifikowany do kategorii obiektów liniowych. Skoro tak, to do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu nie może znaleźć zastosowania przepis art. 61 ust. 3 powoływanej ustawy. W konsekwencji ustalenie warunków jest uzależnione od stwierdzenia przez organ spełnienia wszystkich przesłanek dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy, wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy. Pierwotne znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności realizacji planowanego parkingu ma jednakże ustalenie, czy inwestycja ta wymaga ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy decyzje w przedmiocie ustalenia warunków wymagane są dla robót budowlanych powodujących zmianę zagospodarowania terenu, nawet wtedy, gdy nie wymagają pozwolenia lub zgłoszenia w rozumieniu prawa budowlanego. Wyjątek stanowi tymczasowe zagospodarowanie terenu. Jakkolwiek inwestor posługiwał się we wniosku określeniem "budowa parkingu", w sprawie nie zostało w ogóle ustalone, na czym ma owa budowa polegać i czy mieści się ona w katalogu przypadków zmiany zagospodarowania terenu, które wymagają wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Przypadki te ograniczone są bowiem do robót budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego, bez względu na podleganie tych robót reżimowi tego prawa. Od ustalenia tej kwestii zależy przyjęcie przez organ trybu procedowania i ewentualne prowadzenie postępowania w kierunku wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Dokonać innych niż roboty budowlane zmian zagospodarowania terenu można bowiem bez wnioskowania o wydanie decyzji. W następnej kolejności, w razie ustalenia dopuszczalności wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, pojawia się dopiero pytanie o możliwość uwzględnienia wniosku inwestora co do planowanego parkingu. W tym zakresie, jak to zostało wyżej wskazane, konieczne jest zweryfikowanie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1, bez jakichkolwiek wyjątków. Jak wynika ze znajdującej się w aktach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym obszarze analizowanym, funkcją podstawową terenu są użytki rolne i leśne z rozproszoną zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Funkcja uzupełniająca to obiekty kultu religijnego, zaś dominująca to użytki rolne i leśne. Nie zostało w ogóle ustalone, czy i jak pozostaje w korelacji z ustalonymi funkcjami oraz cechami zabudowy i zagospodarowania terenu planowana budowa parkingu na [...] samochodów. W konsekwencji nie przesądza o tym również wydana decyzja, albowiem pominięto w niej, ze względu na przyjęty liniowy charakter inwestycji, kwestię przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2. Dla rozpoznania w całości wniosku strony przesłanki te wymagały przeanalizowania. Uwzględniając przytoczoną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekła jak w wyroku. O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono, wobec braku stosownego wniosku strony skarżącej w tym zakresie, mając na uwadze art. 209 powołanej ustawy.