II SA/Gl 488/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. Prezydent Miasta K. decyzjami z dnia [...] r. orzekł o skierowaniu skarżącego M. P., posiadającego uprawnienie do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat. B na: 1) badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami (art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami – Dz. U. z 2016 r., poz. 627 – oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o kierujących pojazdami – Dz. U. z 2014 r., poz. 970 ze zm.), 2) badania psychologiczne (art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o kierujących pojazdami oraz art. 12 ust. 1 ustawy zmieniającej wyżej powołanej). W obu decyzjach pouczono skarżącego, że badaniom należy poddać się w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji, zaś wymagane orzeczenia należy przedstawić w terminie 3 miesięcy od jej doręczenia. Następnie pismem z dnia 10 października 2016 r. organ I instancji powiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawę zatrzymania prawa jazdy z powodu nieprzedstawienia wymaganych orzeczeń. W dniu 8 listopada 2016 r. skarżący przedłożył kserokopię orzeczenia psychologicznego z dnia 19 sierpnia 2016 r. o braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami oraz poinformował, że nie wydano jeszcze ostatecznego orzeczenia lekarskiego na skutek jego wniosku z dnia 12 września 2016 r. o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego. Skarżący podniósł, że WOMP w K. wyznaczył termin badań dwa miesiące po przedstawieniu skierowania, zaś IMPiZŚ w S. za kolejne dwa miesiące od złożenia wniosku. W tej sytuacji skarżący wniósł o zawieszenie postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Jednakże postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania, a następnie decyzją z tej samej daty, na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a i b ustawy o kierujących pojazdami, orzekł o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kat. B z powodu nieprzestawienia w wymaganym terminie orzeczeń lekarskiego i psychologicznego. W uzasadnieniu organ administracji, po zacytowaniu treści powyższego przepisu oraz art. 12 ust. 1 ustawy zmieniającej, podał że decyzje o skierowaniu na badania doręczono skarżącemu w dniu 30 czerwca 2016 r. Zatem 3-miesięczny termin na przedłożenie orzeczeń upłynął w dniu 30 września 2016 r. Termin ten ma charakter materialnoprawny, a zatem nie podlega przywróceniu ani przedłużeniu. Wprawdzie strona przedłożyła w toku postepowania orzeczenie psychologiczne, lecz nastąpiło to po upływie wymaganego terminu. We wskazanym terminie nie przedłożono też orzeczenia lekarskiego. W ocenie organu, bez znaczenia prawnego jest fakt, że postępowanie w sprawie wydania takiego orzeczenia jest w toku. Zaistniały stan rzeczy obliguje bowiem organ do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił naruszenia art. 97 § 1pkt 4 kpa oraz art. 7, 8 i 9 kpa, a także błędną interpretację art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a w zw. z art. 101 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o kierujących pojazdami. Jego zdaniem, nie można bowiem odmówić zawieszenia postępowania, którego wynik merytoryczny zależy od treści orzeczeń lekarskich. Nie miał też wpływu na wyznaczenie terminu badań lekarskich. Termin ponownego badania w Instytucie wyznaczono dopiero w dniu 15 listopada 2016 r. i pomimo jego stawienia się na badania, nie wydano jeszcze orzeczenia lekarskiego, informując go że nie wiadomo kiedy orzeczenie zapadnie. Strona nie może w tej sytuacji ponosić ujemnych skutków długotrwałego postępowania. Uzupełniając odwołanie, pismem z dnia 2 lutego 2017 r. skarżący powołując się na dołączoną kserokopię orzeczenia lekarskiego z daty 15 listopada 2016 r., doręczonego mu w dniu 10 stycznia 2017 r. o braku przeciwwskazań zdrowotnych, wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Zdaniem strony, w takiej sytuacji organ I instancji ma bowiem ustawowy obowiązek zwrotu prawa jazdy i w tej sytuacji nie można utrzymać w mocy decyzji o jego zatrzymaniu. Nadto, odwołujący się zarzucił, że orzeczenie Instytutu zostało antydatowane, gdyż wysłano je dopiero 4 stycznia 2017 r., zaś instytucja ta winna być traktowana jako organ administracji publicznej i jej działania oraz zaniechania nie mogą obciążać strony. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Kolegium uznało bowiem, że odwołujący się nie przedstawił orzeczeń w ustawowym terminie. Fakt ich przedłożenia po upływie 3-miesięcznego terminu nie może zaś wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy. Bez znaczenia są też przyczyny niedochowania tych terminów. Stąd też Kolegium nie uwzględniło zarzutów co do terminów wyznaczenia badań lekarskich. W skardze do sądu administracyjnego M. P. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 105 § 1 kpa, art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 97 § 1 pkt 4 kpa, art. 7, 8, 9 i 11 kpa. Skarżący podniósł, że nie kwestionuje faktu niedostarczenia wymaganych orzeczeń w ustawowym terminie, lecz brak poprawnego zastosowania przepisów procedury, co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy, który należy uznać za sprzeczny z zasadami zdrowego rozsądku. Zdaniem skarżącego, Kolegium w ogóle nie rozpatrzyło uzupełnienia odwołania w zakresie bezprzedmiotowości postępowania o zatrzymaniu prawa jazdy w sytuacji, gdy organ ma ustawowy obowiązek jego zwrotu. Wobec przedłożenia pozytywnego orzeczenia lekarskiego, decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy "upadła", co tym bardziej odnosi się do decyzji nieostatecznej. Organ myli też zagadnienie decyzji związanej oraz terminu materialnoprawnego z zagadnieniem procesowej instytucji zawieszenia postępowania, obciążając stronę negatywnymi konsekwencjami zaniedbań ze strony placówki medycznej, wykonującej zadania z zakresu administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę kolegium wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Następnie pismem z dnia 28 lipca 2017 r. Kolegium nadesłało odpis decyzji tego organu z dnia [...] r. o umorzeniu postepowania z wniosku skarżącego z dnia 25 kwietnia 2017 r. o uchylenie zaskarżonej decyzji w trybie art. 154 kpa. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego dodatkowo podniosła, że skoro strona nie ma wpływu na termin opracowania orzeczenia lekarskiego, niezbędne jest zastosowanie wykładni celowościowej i systemowej, a nie tylko literalnej, która jest nazbyt rygorystyczna. Istniała tez możliwość zawieszenia postępowania przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego ani też organy administracji nie naruszyły reguł procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Braki w zakresie uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji nie stanowią zaś podstawy do jej wyeliminowania z obrotu prawnego w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Zdaniem składu orzekającego, w niniejszej sprawie brak było przesłanek do zawieszenia postępowania przed organem I instancji z mocy art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu przedłożenia przez skarżącego orzeczenia właściwego Instytutu na skutek jego wniosku o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w wyniku negatywnego orzeczenia placówki medycznej I szczebla oraz uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania tego organu na podstawie art. 105 § 1 kpa – po przedłożeniu pozytywnego orzeczenia w toku postępowania odwoławczego. Dochowanie ustawowego terminu przedłożenia wymaganych zaświadczeń lekarskiego i psychologicznego, wynikającego z art. 12 ust. 1 ustawy zmieniającej, wyżej powołanej, należy odnosić wyłącznie do daty wydania decyzji w pierwszej instancji. Materialnoprawny charakter tego terminu rodzi też skutek prawny w postaci wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, niezależnie od przyczyn, dla których skarżący nie przedłożył w terminie 3-miesiecznym wymaganych orzeczeń. Przy odmiennym rozumowaniu jako nieracjonalne należałoby uznać działanie ustawodawcy, określające terminy do poddania się badaniom oraz przedłożenia orzeczeń w nawiązaniu do daty doręczenia decyzji o skierowaniu na takie badania. Jedynie przy przyjęciu, że termin z art. 12 ust. 1 ustawy zmieniającej ma charakter instrukcyjny, bądź procesowy, można stawiać tezę, że strona obowiązana jest jedynie do należytego działania i staranności i nie mogą ją obciążać ujemne skutki, związane z wyznaczaniem terminów badań przez placówki medyczne oraz wydawaniem orzeczeń. Jednakże zdaniem składu orzekającego, takiego poglądu nie sposób podzielić. Ustawodawca nałożył bowiem określone obowiązki na stronę na mocy prawa materialnego. Celem regulacji ustawowej są zaś względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Osiągnięcie takiego skutku wymaga zaś daleko posuniętej ostrożności. Organ I instancji zapewnił skarżącemu możliwość wywiązania się z obowiązku w terminie ustawowym, bowiem postępowanie w sprawie zatrzymania prawa jazdy zostało wszczęte po upływie 3 miesięcy od doręczenia decyzji o skierowaniu na badania. Oznacza to dochowanie reguł procedury z art. 7, 8 i 9 kpa. Interes strony postepowania, nawet słuszny, nie stanowi prymatu nad interesem społecznym, który należy upatrywać w zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Obligatoryjna przesłanka zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 kpa, dotyczy zaś sytuacji, gdy organ administracji bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, nie jest władny do wydania decyzji w ogóle, a nie tylko decyzji określonej treści. O braku podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy jako skutku prawnego nieprzedłożenia w ustawowym terminie wymaganych orzeczeń, świadczy treść art. 100 § 1 kpa. Przepis ten reguluje obowiązki organu po zawieszeniu postępowania. Oczywiste jest, że organ administracji nie jest władny z urzędu do wystąpienia do placówki medycznej o wydanie orzeczenia lekarskiego, ani do wezwania strony, skoro taki obowiązek wynika z innej decyzji o skierowaniu na badania. Nie można też różnicować sytuacji strony, która w ogóle nie wystąpiła o przeprowadzenie badań – od przypadku, gdy orzeczenia ostatecznego jeszcze nie wydano. Takiej konstrukcji prawnej nie przewiduje art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 kpa. Zasadnie zatem organy obydwu instancji uznały, że brak było podstawy prawnej do zawieszenia postępowania administracyjnego. Przedłożenie przez skarżącego ostatecznego orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w toku postępowania odwoławczego, nie wywołuje zaś żadnych skutków prawnych, a w szczególności nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Niezależnie od daty, jaką opatrzono orzeczenie Instytutu, jego wydanie nastąpiło po upływie 3-miesięcznego terminu. Dla wyniku sprawy miarodajna jest wyłącznie data jego doręczenia organowi I instancji. Wbrew zarzutom skargi, decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy nie upada w momencie przedstawienia pozytywnego orzeczenia lekarskiego, a jego przedłożenie po upływie ustawowego terminu powoduje wszczęcie odrębnego postępowania o zwrot zatrzymanego prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami (obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 978). Jest to odrębne postępowanie administracyjne, wszczynane po odpadnięciu przyczyny zatrzymania prawa jazdy na wniosek strony. Odpadnięcie przyczyny jest inną okolicznością prawną niż bezprzedmiotowość postępowania o zatrzymanie prawa jazdy. Umorzenie takiego postepowania byłoby możliwe, gdyby organ I instancji wszczął je przed upływem 3-miesięcznego terminu, a strona w tym terminie dostarczyłaby wymagane orzeczenia pozytywne. Tym bardziej przedłożenie orzeczenia lekarskiego dopiero w toku postępowania odwoławczego, nie uzasadnia uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, skoro w dacie orzekania przez organ I instancji upłynął ustawowy okres do przedłożenia orzeczenia. Bez znaczenia prawnego jest zarzut skargi, że powodem nieprzedłożenia orzeczenia lekarskiego były zaniedbania placówki medycznej. Gdyby przyjąć, że do trybu badań lekarskich mają zastosowanie reguły procedury administracyjnej, to ochrona prawna byłaby możliwa w drodze skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela takiej konstrukcji prawnej. Nie pozbawia to jednak skarżącego możliwości dochodzenia odszkodowania w drodze procesu cywilnego. Z tych względów, nie stwierdzając naruszenia prawa wymienionego w art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 tej ustawy. mr