II SA/Gl 488/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2018 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. nr [...] w przedmiocie opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. na rzecz skarżącego kwotę 4.530 (cztery tysiące pięćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W informacji rocznej nr [...] z dnia [...] r. Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie ustalił wysokość opłaty stałej za usługi wodne dla jednostki: "A" S.A., W. ul. [...], za okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r. Opłata ta ustalona została w wysokości 30 416,68 zł, w tym: 15 208,34 zł za pobór wód powierzchniowych oraz 15 208,34 za wprowadzanie ścieków do wód. W informacji podano, że pierwsza opłata została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250,00 zł czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru/zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym w ilości 0,166666667 m3/h. Druga opłata stała została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej za pobór wody 250,00 zł czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru/zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości 600,00 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,166666667 m3/s. W reklamacji (z dnia [...] r.) od tej informacji "A" S.A. w W., wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy opłaty, wskazując, że w 2018 r. nie dojdzie do korzystania z usług wodnych, za które naliczono opłatę stałą. Reklamacja ta nie została uznana: decyzją nr [...] (brak daty wydania), Dyrektor Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie ustalił wysokość opłaty stałej za usługi wodne dla jednostki: "A" S.A., W. ul. [...], za okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r. Opłata ta ustalona została w wysokości 30 416,68 zł, w tym: 15 208,34 zł za pobór wód powierzchniowych oraz 15 208,34 za wprowadzanie ścieków do wód. W uzasadnieniu wskazano, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Podano, że bez względu na etap realizacji przedsięwzięcia podmiot podlega opłacie stałej. Opłata stanowi rekompensatę za gotowość środowiska, a nie rzeczywiste korzystanie. Opłata stała za pobór wody została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250,00 zł czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru/zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym w ilości 0,166666667 m3/h. Z kolei opłata stała za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej za pobór wody 250,00 zł czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru/zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości 600,00 m3/h i wynoszącego po przeliczeniu 0,166666667 m3/s. W skardze na tę decyzję, "A" S.A., W. wskazał, że odpłatność za korzystanie ze środowiska w formie opisanej w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] r. winna być oceniana według przepisów obowiązujących poprzednio, tj. przed wejściem w życie nowej ustawy Prawo wodne. Podano, że wykładnia przepisów art. 271 ust. 1 pkt 2 i 4, ust. 3 i 5 Prawa wodnego kładzie nacisk, po pierwsze, na faktyczny zakres korzystania, w który wchodzi ustalenie rzeczywistego czasu korzystania z usług wodnych, a po drugie: obowiązek analizy treści decyzji pozwolenia wodnoprawnego, którego dokładną analizę organ pominął z punktu oceny rzeczywistego czasu korzystania z wód. Organowi zarzucono także błędną wykładnię art. 35 ust. 1 i 3 Prawa wodnego, w którym jest wprost mowa o dokonanym poborze wód bądź wprowadzaniu ścieków do wód; musi istnieć zatem bezpośredni związek pomiędzy świadczoną usługą a przekazaną za nią odpłatnością. Wskazano również, iż w dyspozycji organu znajdował się operat wodnoprawny, na bazie którego winien on ocenić czas świadczenia usług wodnych. Zarzucono również, że w decyzji nie ma daty jej wydania. W odpowiedzi na skargę (z dnia 5 czerwca 2018 r.) Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w K. wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., ustawy - Prawo wodne z 2017 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000, s. 1 – 73 ze zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 – 346), zwanej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5, art. 9 ust. 1 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności na zasadzie "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych (Druk nr 1529; Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne). Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 ustawy - Prawo wodne z 20 lipca 2017 r., zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Skoro tak, to nie można dokonywać interpretacji przepisów w taki sposób, by doszło do nadmiernego obciążenia podmiotu obowiązanego do uiszczenia należności. Podkreślić także należy, że zgodnie z jedną z podstawowych dyrektyw wykładni - zasadą harmonizowania kontekstów, w sytuacjach trudnych, o złożonym kontekście systemowym lub funkcjonalnym ustalając znaczenie językowe przepisu należy brać pod uwagę również dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji prawnej (szerzej. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010 r., s. 82). Należy przy tym podnieść, że w stosunku do opłat wynikających z ustawy Prawo wodne powinno się stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Za daniny publiczne uważa się bowiem świadczenia powszechne, przymusowe, bezzwrotne, ustalane jednostronnie w drodze ustawy i pobierane na rzecz podmiotu prawa publicznego w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 marca 2010 r., K 24/08, opubl. OTK-A 2010/3/22). Jest to zatem świadczenie zależne nie od woli osoby, lecz od zakresu podmiotowego i przedmiotowego ustawy podatkowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 czerwca 2004 r., SK 22/03, publ. OTK-A 2004/6/59). Ponadto opłaty za usługi wodne, chociaż nie są tak powszechną daniną publiczną jak podatki, to jednak należy zaliczyć je do tej samej grupy ciężarów i świadczeń publicznych stanowiących źródła dochodów państwa lub podmiotów publicznych. Klasyfikację tą potwierdza art. 300 p.w., który z woli ustawodawcy nakazuje do ponoszenia opłat za usługi wodne stosować odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z wyjątkami określonymi we wskazanych przepisach. W związku z tym przepisy regulujące problematykę danin publicznych i ich stosowanie musi być zgodne z całokształtem obowiązujących norm i zasad konstytucyjnych. Na gruncie prawa podatkowego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2013r., SK 18/09 (publ. OTK-A 2013/6/80) wskazywał natomiast, że organy administracji publicznej powinny - zgodnie z zasadą in dubio pro tributario - rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść podatnika. W państwie demokratycznym podatnik nie może ponosić negatywnych konsekwencji nieprecyzyjnego określenia jego obowiązków w ustawie. Jeżeli w danej sytuacji, przez wzgląd na brzmienie przepisów prawa możliwe jest różne ich rozumienie i każda z wersji interpretacyjnych jest uzasadniona, istniejącą wątpliwość należy rozstrzygnąć w ten sposób, że przy ocenie konsekwencji prawnych zachowania podmiotu przyjmuje się takie rozumienie przepisów, które jest dla niego najkorzystniejsze. W ten sposób nie dochodzi do przerzucenia na niego odpowiedzialności za niedoskonałości regulacji prawnej. Władczość państwa jako źródło obowiązku opłat za usługi wodne oraz minimalny lub żaden wpływ jednostki na treść tego stosunku prawnego wymagają ścisłego, zgodnego z zakładanym celem ustawy, stosowania przepisów określających ten obowiązek. Podkreślić należy jeszcze raz, że system opłat za usługi wodne został, zgodnie z przepisami Dyrektywy ramowej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych (art. 9 ust. 3 p.w.), co oznacza, że ma za zadanie wyłącznie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów tych usług, z których korzystają podmioty. Charakter opłat za usługi wodne, jako danin publicznych, wymaga od organu uwzględnienia tej specyfiki przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki. W świetle art. 35 ust. 3 pkt 5 i 7 p.w. usługi wodne obejmują m. in. wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych oraz odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Według art. 270 ust. 8 p.w. opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Z kolei w świetle art. 271 ust. 5 p.w. wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s. Podstawę prawną ustalonej opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych stanowi przepis art. 271 ust. 3 p.w. oraz przepis § 15 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502). Zgodnie z tymi przepisami wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ. Ustalając powyższą opłatę organ określił ją jako iloczyn składowych wskazanych w powyższym przepisie, przyjmując właściwą stawkę jednostkową, okres rozliczeniowy w postaci roku kalendarzowego o liczbie 365 dni oraz wskaźnik maksymalnej ilości poboru wód powierzchniowych, określonej zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym. Zgodnie z § 10 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi. Jak z powyższego wynika rozporządzenie przewiduje stawkę jednostkową opłaty za 1 m3/s, a opłata ma wymiar roczny. Stawka opłat za odprowadzanie wód opadowych jest diametralnie niższa (2,50 zł na dobę za 1 m3/s) niż za odprowadzanie ścieków (250 zł na dobę za 1 m3/s – zob. § 6 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek za usługi wodne), bowiem – co oczywiste – woda opadowa zwykle nie jest tak zanieczyszczona, jak ściek, a przez to nie jest dla środowiska tak uciążliwa. Z kolei zmieszanie wody opadowej ze ściekiem (występującym w niniejszym przypadku według pozwolenia zintegrowanego w dużo mniejszej ilości) i odprowadzanie ich razem, jakkolwiek powoduje powstanie mieszaniny ściekowej, to jednak dla środowiska nie powstaje większa uciążliwość, niż w przypadku odprowadzania ich osobno. Wręcz przeciwnie, rozcieńczenie ścieku w znacznie większej ilości wody opadowej może powodować łatwiejszą absorpcję przez środowisko substancji szkodliwych. Stosowanie więc w takim przypadku stawki 250 zł na dobę za 1 m3/s, jak za ściek (dużo bardziej szkodliwy), jest nieadekwatne do sytuacji i powodowanych dla środowiska szkód. Prawodawca, wprowadzając regulacje dotyczące sposobu ustalania (obliczania) wysokości opłat stałych, nie przewidział procedury odpowiedniego dostosowania treści znajdujących się już w obrocie prawnym pozwoleń zintegrowanych, tak by nie dochodziło do nieuprawnionego naliczania stawek opłat, w oparciu o wydawane w poprzednim stanie prawnym pozwolenia zintegrowane, które mogą nie być w pełni adekwatne do obecnych zasad naliczania opłat. Przedsiębiorcy nie mogą jednak ponosić negatywnych konsekwencji takiego stanu rzeczy i niedoskonałości prawodawstwa. W tej sytuacji należy mieć na uwadze również, że w świetle art. 7a § 1 k.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Nie można w ten sposób dokonywać interpretacji przepisów, by wprowadzać nieproporcjonalne, nieuzasadnione obciążenia dla podmiotów prawa, sprzeczne wręcz z treścią art. 9 ust. 3 p.w. Zastosowanie stawek z rozporządzenia, czyli aktu niższego rzędu, nie może naruszać zasad wynikających z ustawy, jako aktu nadrzędnego. Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania oraz dodatkowo art. 7, 11, 107 §3 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Należy dokładnie odnieść się do wszystkich argumentów reklamacji, uwzględnić zasadę z art. 9 ust. 3 p.w. i naliczyć opłatę adekwatną do kosztów usługi wodnej, zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Nie może to być kwota przekraczająca wartość usługi wodnej i nieadekwatna do wprowadzanych zanieczyszczeń. Odnosząc się natomiast do zarzutu Skarżącego, dotyczącego braku obligatoryjnego elementu decyzji, należy zauważyć, że przepis art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a., istotnie wymienia pośród obligatoryjnych elementów decyzji także datę jej wydania. Brak tego elementu nie ustanawia jednak jeszcze samodzielnej podstawy wzruszenia ostatecznej decyzji - jest to wadliwość możliwa do usunięcia w trybie art. 113 k.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z 25 marca 2009 r., VI SA/Wa 2589/08). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono ponadto pogląd, że minimum elementów kwalifikujących pismo, jako decyzję, stanowią: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn.. akt SA 1163/81). Z tych powodów orzeczono, jak w sentencji.