II SA/Gl 489/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Starszy referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi B. L. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie lokalizacji drogi publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] Miejski Zarząd Dróg w B. wystąpił o ustalenie lokalizacji drogi wraz z przebudową infrastruktury dla zadania inwestycyjnego "Przebudowa ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] w B. Pozytywnie rozpatrując ten wniosek Starosta [...] decyzją Nr [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 12 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia o 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji i inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80 poz. 721 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 82ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U z 2006 nr. Nr 156,m poz. 1118 ze zm.) ustalił lokalizację drogi dla Prezydenta Miasta B. jako inwestycji pn: "Przebudowa ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...]" na wskazanych działkach zgodnie z przebiegiem w załączonej dokumentacji, zatwierdzić projekt podziału nieruchomości oraz nadać decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W decyzji opisał stan istniejący oraz stan projektowy zamierzenia, wskazał obszar zamierzonej inwestycji wraz z określeniem linii rozgraniczających, określił wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi oraz warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury i potrzeb obronności kraju, ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz warunki techniczne inwestycji i przejęcie nieruchomości na własność Miasta za odszkodowaniem. W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił przebieg postępowania w sprawie, wskazując, iż procedura oparta została ustawie przywołanej w podstawie prawnej decyzji. Decyzja ta została ogłoszona w prasie- [...] z dnia [...] oraz Obwieszczeniem Starosty [...] wywieszona na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego B. w dniach od [...] do [...]. Dodatkowo, do dotychczasowych właścicieli gruntów niezbędnych do realizacji tej inwestycji, wystosowano zawiadomienie o ustaleniu lokalizacji określonej powyżej inwestycji drogowej. Od powyżej wymienionej decyzji, pismem datowanym na dzień [...], nadanym listem poleconym w dniu [...], odwołanie złożył B.L. W odwołaniu tym wniósł o zmianę przebiegu przedmiotowej drogi na odcinku leżącym na jego działce położonej w B. przy ulicy [...], dodając, że proponowana droga znajduje się zbyt blisko jego domu mieszkalnego, podczas gdy poprowadzenie tej drogi drugą strona spowoduje nie tylko oczekiwane oddalenie od jego domu, to jeszcze przewidywany tam zakręt byłby o wiele łagodniejszy ni tym samym bezpieczniejszy. Dodatkowo podniósł, że proponowana lokalizacja spowoduje wycięcie starego drzewostanu, co nie jest obojętne w punktu widzenie ekologii i ochrony przyrody, tym bardziej, że po drugiej, proponowanej stronie jest puste pole. Zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...], powołując w podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że organ pierwszej instancji – wyznaczony postanowieniem z dnia [...], Starosta [...] - decyzją nr [...] z dnia [...] ustalił lokalizację dla przedsięwzięcia "Przebudowa ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...]" na ternie oznaczonym liniami rozgraniczającymi drogi i obejmującym działki wchodzące w skład pasa drogowego, wymienione w decyzji. Zgodnie z art. 7 ust. 2 cytowanej specustawy "wojewoda w stosunku do dróg krajowych i wojewódzkich a starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń we właściwych urzędach oraz prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomieni o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi dotychczasowemu właścicielowi na adres w ewidencji gruntów. Działając zgodnie z powyższą regulacją Starosta [...] obwieszczeniem z dnia [...] dokonał ogłoszenia na tablicy ogłoszeń (w dniach od [...] do [...]), dokonał ogłoszenia w prasie, a także zawiadomił o wydaniu decyzji dotychczasowych właścicieli. Zgodnie z art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego w sytuacji, kiedy organ administracji publicznej zawiadamia o decyzji przez obwieszczenie, doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Zatem w niniejszej sprawie, skoro ostatni dzień ogłoszenia to [...], czyli dopiero po upływie 14 dni, tj. do dnia [...] rozpoczął bieg 14-dniowy termin do wniesienia odwołania. Zatem ostatnim dniem dla wniesienia odwołania w ustawowym terminie był dzień [...], podczas, gdy zainteresowany nadal swoje odwołanie w Urzędzie Pocztowym dopiero w dniu [...], czyli [...] dni po upływie ustawowego terminu. Mając powyższe na uwadze stwierdzono jak w sentencji. Niezadowolony z powyższego rozstrzygnięcia B.L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając mu naruszenie prawa w postaci art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego i żądając uchylenia kwestionowanego postanowienia i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu swej skargi wskazał, że przywołany powyżej artykuł Kodeksu postępowania administracyjnego zawiera ogólną wszelkiej informacji zasadę nakładająca na organ administracji publicznej obowiązek udzielania wszelkiej informacji faktycznej i prawnej stronom i uczestnikom postępowania administracyjnego w całym jego toku. Natomiast skarżący w niniejszym postępowaniu nie został pouczony przez Starostę Żywieckiego o treści art. 7 ustawy i skutkach z niej wynikających, w tym także o treści art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący został zawiadomieniem z dnia [...], które zostało mu doręczone w dniu [...], poinformowany o wydaniu decyzji i dopiero wtedy mógł się z nią zapoznać. Dopiero w dniu [...] odebrał samą decyzję o lokalizacji drogi i dopiero wtedy mógł skorzystać z przysługujących mu praw, w tym prawa do odwołania. Jednocześnie skarżący podtrzymał merytoryczne zarzuty w stosunku do kwestionowanej decyzji, wskazując na możliwość innego przebiegu tej drogi. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest wyłącznie zaskarżone postanowienie. Jest ono postanowieniem formalnym, bo organ stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zamyka drogę do merytorycznego rozpoznania odwołania skarżącego. Ocena legalności tegoż rozstrzygnięcia ogranicza się więc wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania administracyjnego. Dokonywanie określonych czynności procesowych w procedurze administracyjnej ograniczone jest zwykle ustawowym terminem. Zastrzeżenie terminów dla dokonania tych czynności jest jedną z podstawowych regulacji kierowanych do stron i ma na celu egzekwowanie starannego i sprawnego działania przez strony oraz wyeliminowanie niepewności w zakresie trwałości decyzji. Dlatego też naruszenie przepisów zakreślających owe terminy wywołuje określone w przepisach skutki. Wniesienie odwołania po terminie oznacza, iż jest ono zwrócone przeciwko ostatecznej decyzji, jako że bezskuteczny upływ terminu do wniesienia odwołania wywołał już jej ostateczność, a jest to niedopuszczalne. Stosownie do obowiązującej regulacji prawnej odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W rozpatrywanej sprawie tryb i termin wnoszenia odwołania od decyzji o lokalizacji drogi nie ulega większym zmianom, a jedyne modyfikacje, wynikające z uregulowań przywołanej powyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji i inwestycji w zakresie dróg krajowych dotyczą doręczenia decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Zgodnie z art. 7 ust. 2 (w brzemieniu stosownym w niniejszej sprawie) decyzję tę wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich a starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają wnioskodawcę, zaś pozostałe strony zawiadamiają o jej wydaniu w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej. Tak też było w rozpatrywanej sprawie, gdzie przedmiotową decyzję doręczono Miejskiemu Zarządowi Dróg w B. (wnioskodawcy) i ogłoszono w prasie lokalnej – [...] z dnia [...] oraz wywieszono na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miejskim B. w dniach od [...] do [...]. Jeśli "doręczenie" decyzji odbywa się poprzez publiczne obwieszczenie, wówczas dla ustalenie terminu doręczenia obywa się według art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli uważa się doręczenie za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. O takim doręczeniu mówi w zaskarżonym postanowieniu Wojewoda [...], uznając, że skarżący mieści się wśród pozostałych podmiotów, którym decyzję o lokalizacji drogi doręcza się w drodze publicznego obwieszczenia. Stosując w takim przypadku reguły wskazane w przywołanym powyżej art. 49 Kodeksu, należy uznać, ze termin do złożenia odwołania od kwestionowanej decyzji upłynął w dniu [...]. Czytając jednak uważnie przepis art. 7 ust. 2 specustawy, nie można nie zauważyć jeszcze jednej grupy podmiotów, potraktowanych szczególnie, a mianowicie dotychczasowych właścicieli nieruchomości, do których wojewoda czy starosta wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Skarżący, jako właściciel nieruchomości, po której zaplanowano przebieg wykonywanej drogi, zgodnie ze zdaniem drugim ust. 2 art. 7 specustawy został zawiadomiony o wydaniu decyzji Starosty [...]. Zawiadomienie to nosi datę [...], a doręczone zostało skarżącemu w dniu [...] (potwierdzenie odbioru w aktach administracyjnych). Dopiero od tej daty można zatem w przypadku skarżącego liczyć termin czternastodniowy na wniesienie odwołania. Nie zmienia to jednak faktu, iż skarżący złożył swoje odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Przyjmując bowiem datę doręczenia decyzji dzień [...], termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...], a skarżący swoje odwołanie opatrzył datą [...], a nadał w Urzędzie Pocztowym w B. w dniu [...]. Nie ulega więc wątpliwości, że nastąpiło to po upływie ustawowego terminu. Wypada w tym miejscu zaznaczyć, iż brak jest podstaw do zastosowania do tego doręczenia, reguł rządzących wnoszeniem odwołania od decyzji "doręczonych" drogą obwieszczenia publicznego. Mając na uwadze powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.