II SA/Gl 49/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant sekr. sąd Beata Malcharek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2006 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia dokumentacji budowlanej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia [...] r. znak [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz "A" Sp. z o.o. w W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/GL 49/05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] r. , Nr [...] wydaną na podstawie art. 132 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił postanowienie własne z dnia [...] r., Nr [...], na skutek zażalenia "A" Sp. z o.o. z dnia [...] 2004 r. "A" Sp. z o.o. , która zarzuciła, iż postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, gdyż nie brała udziału w sprawie. Uchylonym postanowieniem nakazano Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością "A" z siedzibą w W. przedłożenie w terminie do dnia [...] 2004 r., zaświadczenia wydanego przez Prezydenta K. o zgodności wybudowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wraz z zaświadczeniem autora projektu o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego; oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; dla kiosków handlowych o numer [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]; wiat [...]-[...] oraz baru - kiosku o numer [...] ustawionych na terenie placu targowego w K. przy ul. B.. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podniósł, iż uznał argumenty zawarte w zażaleniu z dnia [...] 2004 r. i uchylił to postanowienie w całości. Uchylenie postanowienia nastąpiło za zgodą "B" Spółdzielnia Pracy, użytkownika wieczystego terenu, co dawało możliwość zastosowania art. 132 § 2 k.p.a. Na powyższą decyzję "A" Sp. z o.o. wniosła zażalenie. W uzasadnieniu zażalenia, pełnomocnik strony skarżącej – radca prawny Z. R. zarzucił zaskarżonej decyzji, iż została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Zdaniem pełnomocnika skarżącej Spółki uchylenie powyżej wskazanego postanowienia powinno nastąpić w formie postanowienia a nie decyzji. Z uwagi na fakt, iż zaskarżona "decyzja" faktycznie jest postanowieniem, pełnomocnik strony skarżącej wniósł zażalenie. Ponadto, organ I instancji naruszył przepis art. 132 § 2 k.p.a. uchylając postanowienie z dnia [...] r. bez zgody wszystkich stron postępowania, a jedynie w oparciu o złożone przez stronę skarżącą zażalenie. O czynnościach dokonywanych w postępowaniu administracyjnym nie powiadomieni zostali poddzierżawcy oraz właściciel terenu. Brak powiadomienia tych podmiotów, którym bez wątpienia przysługuje status strony toczącego się postępowania może rodzic problem znacznego przedłużania niniejszego postępowania ze względu na możliwość złożenia wniosków o wznowienie postępowania. Z uwagi na powyższe pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przyznał, iż uchylenie postanowienia powinno nastąpić w formie wydania postanowienia. Nie można jednak zgodzić się z zarzutem rażącego naruszenia prawa. Było to uchybienie, które nie pociągnęło za sobą niekorzystnych skutków dla stron. W kwestii nie powiadomienia wszystkich uczestników postępowania, organ odwoławczy podniósł, iż zarzut jest niezasadny. Użytkownik wieczysty dysponuje terenem na prawach właściciela. W przedmiotowej sprawie użytkownikiem wieczystym jest "B", która wyraziła zgodę na uchylenie zaskarżonego postanowienia. Dzierżawca i poddzierżawcy w niniejszej sprawie mają jedynie interes faktyczny a nie prawny, co pozbawia ich przymiotu stron. Swoje rozstrzygnięcie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał w formie decyzji, z uwagi na fakt, iż nie może o decyzji decydować postanowieniem. "A" Sp. z o.o. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W uzasadnieniu skargi, Spółka podniosła, iż zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Strona skarżąca wskazała, iż uchylenie postanowienia powinno nastąpić w formie postanowienia, a nie decyzji. Ponadto uchylenie postanowienia nastąpiło bez uprzedniej zgody wszystkich stron postępowania to jest bez zgody właściciela terenu oraz poddzierżawców kiosków handlowych. Powyższe zdaniem skarżącej Spółki, stanowiło naruszenie art. 132 § 2 k.p.a. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów procesu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, iż o uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., Nr [...] wystąpiła skarżąca Spółka. Niezrozumiałym zatem jest skarga "A" Sp. z o.o. jak i poprzedzające ją odwołanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć z zupełnie innych przyczyn niż określone w jej treści. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Po pierwsze, postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., Nr [...] wydane w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz.2016 ze zm.) roku jest postanowieniem niezaskarżalnym, a jego weryfikacja może nastąpić jedynie w toku rozpoznania odwołania od decyzji wydanych na podstawie art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. Dopuszczalność zażalenia musi wynikać z przepisów procedury, bądź może ją przewidywać przepis prawa materialnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia np. w przypadku postanowienia o wymierzeniu opłaty legalizacyjnej, gdzie zażalenie jest przewidziane wprost w przepisie art. 49 ust. 1 pkt. 3 zdanie ostatnie ustawy prawo budowlane z 1994 roku. Błędne pouczenie w postanowieniu ( decyzji ) o przysługujących środkach zaskarżenia nie może, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego powodować negatywnych konsekwencji dla odwołującego się, ale również nie może przysparzać prawa stronie wbrew obowiązującym przepisom prawa. Po drugie, skoro postanowienie z dnia [...] r., Nr [...] ( wyżej opisane ) jest niezaskarżalne to w przypadku złożenia na nie zażalenia przez "A" Sp. z o.o. organ winien stwierdzić niedopuszczalność zażalenia na podstawie 134 w zw. z art. 144 k.p.a. Nie było natomiast podstaw do stosowania art. 132 § 2 k.p.a. , gdyż przepis art. 132 k.p.a. ma zastosowanie do tych decyzji i postanowień, które są zaskarżalne, a więc organ nie mógł uchylić tego postanowienia w opisanym wyżej trybie. Po trzecie, i z uwagi na powyższe zaskarżona decyzja jest całkowicie wadliwa i w konsekwencji doprowadziła do funkcjonowania w obrocie dwóch postanowień tej samej treści wydanych w stosunku do skarżącego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy prawo budowlane z 1994 roku. Mianowicie, postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...] wydanym na podstawie art. 48 ust.2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz.2016 ze zm.) oraz na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz.1071 ze zm.), na miesiąc przez wydaniem zaskarżonej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał ponownie Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością "A" z siedzibą w W. przy ul. A, przedłożenie w terminie do dnia [...] 2005 r. tych samych dokumentów co w postanowieniu z dnia [...] r. , Nr [...], uznając swe dotychczasowe czynności proceduralne za prawidłowe. Z uwagi na powyższe doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ ma wynik sprawy. Nie do przyjęcia jest również uzasadnienie zaskarżonych decyzji, gdzie organy I i II instancji nie wyjaśniły motywów swego rozstrzygnięcia oraz nie przedstawiły uzasadnienia prawnego swych decyzji. Taki sposób uzasadnienia decyzji przeczy wszelkim wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie art. 107 k.p.a. stanowi takie naruszenie procedury, które również obok powołanych wcześniej naruszeń prawa procesowego skutkować musi uchyleniem zaskarżonych decyzji. W sprawie doszło również do naruszenia prawa materialnego przez wydanie dwóch postanowień na podstawie art. 48 ust 2 i ust 3 prawa budowlanego z 1994 roku tej samej treści w stosunku do tego samego podmiotu i dotyczących tego samego zakresu obowiązków. Na marginesie jedynie powyższych rozważań, należy zauważyć, że mimo uzyskania przez skarżącego korzystnego rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej nie oznacza to wcale, że jest on zwolniony od wykonania nałożonych obowiązków w pierwotnym postanowieniu z dnia [...] roku Nr [...], jeżeli chce uzyskać korzystne dla siebie rozstrzygnięcie w późniejszej decyzji administracyjnej. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji winny zdecydować, które z postanowień nakładających obowiązki na skarżącego postawić w obrocie prawnym i wydać stosowne orzeczenie pozostające w zgodzie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze jak i fakt, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zostały wydane z naruszeniem przytoczonych wcześniej przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, oraz wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie przepisu art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.