II SA/Gl 49/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2009 r. sprawy ze skargi Powiatu T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zgody na ponowne użyczenie nieruchomości stanowiącej własność powiatu 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze i orzeka, że nie podlega wykonaniu w całości, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Powiatu T. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Rada Powiatu w T. wyraziła zgodę na ponowne użyczenie na czas nieoznaczony pomieszczeń w budynku Zespołu Szkół [...] w T. przy ul. [...] dla Stowarzyszenia Hospicjum [...] w T., z przeznaczeniem na prowadzenie działalności statutowej. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 25b w związku z art. 23 ust. 1 pkt 7a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 23 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Powiatu w T. z dnia [...] r. w sprawie określenia zasad gospodarowania składnikami majątkowymi powiatowego zasobu nieruchomości. Pismem z dnia [...] r. Wojewoda [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] r. nr [...], jako niezgodnej z art. 12 pkt 8 lit.a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm.). W następnej kolejności, z powołaniem na art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, w dniu [...]. organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, którym stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały jako niezgodnej z art. 12 pkt 8 lit.a ustawy o samorządzie powiatowym. Zostało ono doręczone Radzie Powiatu [...] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że wymienione w podstawie prawnej uchwały przepisy art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 23 ust. 1 pkt 7a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowią dla Rady ustawowego upoważnienia do działania w sprawie a uchwałą Rada wkroczyła w kompetencji organu wykonawczego. Zagwarantowane ustawą ustrojową uprawnienia rady powiatu w sprawach majątkowych nie obejmują prawa do wypowiadania się przez ten organ w sprawach związanych z użyczeniem nieruchomości, i to zarówno w formie zasad generalnych, jak i w formie uchwały dotyczącej konkretnej nieruchomości. Zgodnie z art. 12 pkt 8 lit. a ustawy ustrojowej do wyłącznej właściwości rady należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony. Uchwała Rady jest wymagana również, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad zarząd może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady powiatu. W przedmiotowej sprawie Rada Powiatu przekroczyła swoje uprawnienia, albowiem wyraziła zgodę na rozporządzenie nieruchomością w formie, która nie jest objęta zakresem upoważnienia zawartego w art. 12 pkt 8 lit.a ustawy ustrojowej. Także przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przyznają upoważnienia Radzie do wydania takiego aktu, zgodnie z art. 25b tej ustawy to zarząd powiatu a nie rada, gospodaruje powiatowym zasobem nieruchomości i to organ wykonawczy władny jest decydować o przeznaczeniu nieruchomości stanowiącej własność powiatu. W skardze do sądu administracyjnego Rada Powiatu w T. wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, zarzucając naruszenie art. 12 pkt 8 lit.a ustawy o samorządzie powiatowym w związku z § 23 ust. 2 uchwały nr [...] Rady Powiatu w T. z dnia [...] r. w sprawie określenia zasad gospodarowania składnikami majątkowymi powiatowego zasobu nieruchomości. W uzasadnieniu podniesiono, że nie doszło do naruszenia art. 12 pkt 8 lit.a ustawy o samorządzie powiatowym, albowiem przewiduje on dwie różne sytuacje. O ile zdanie pierwsze tego przepisu odnosi się do wymienionych w nim umów i czynności, o tyle zdanie znajdujące się po średniku nie odnosi się do wyliczonych form obrotu, lecz do bliżej nieokreślonych umów czasowych, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Ustawa ustrojowa ani nie definiuje obrotu nieruchomościami, ani nie wskazuje wyczerpującego katalogu form tego obrotu. Ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje, że nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd oraz mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako aporty do spółek, przekazywane jako wyposażenie (art. 13 ust. 1 ustawy). Brak podstaw do przyjęcia, że te formy obrotu nie mają zastosowania do powiatowego zasobu nieruchomości, wskazuje na to art. 23 ust. 1 pkt 7 ustawy. Niewątpliwie czynności użyczenia dokonuje zarząd powiatu jako organ wykonawczy. Gospodarując nieruchomościami zarząd jest obowiązany do gospodarowania zasobami zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki. Z tego względu zarząd winien mieć na względzie art. 32 ust. 1 ustawy, który zobowiązuje go do wykonywania uchwał rady powiatu. Uchwałą Rady Powiatu określono zasady gospodarowania nieruchomościami, przewidując konieczność uzyskania każdorazowo zgody na zawarcie umowy użyczenia na czas dłuższy niż 36 miesięcy. Uchwała w przedmiocie określenia zasad gospodarowania zasobem powiatowym nie była kwestionowana przez organ nadzoru i stanowi prawo miejscowe. Zawarcie takiego postanowienia w uchwale podjętej w przedmiocie określenia zasad gospodarowania zasobem nieruchomości było dopuszczalne. Podkreślono, że umowa użyczenia będąca przedmiotem uchwały, której nieważność zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził Wojewoda, była umową zawieraną po poprzedniej, zawartej na okres do lat 3. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wojewody [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zanegowano zasadność stanowiska skarżącej, że część art. 12 pkt 8 lit.a ustawy o samorządzie powiatowym znajdująca się po średniku, nie odnosi się do form obrotu wyliczonych w zdaniu pierwszym przepisu. Na rozprawie w dniu 4 marca 2009 r. pełnomocnik Wojewody podniósł, że uchwała Rady Powiatu w T. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie określenia zasad gospodarowania składnikami majątkowymi powiatowego zasobu nieruchomości utraciła ważność łącznie z rozdziałem IX regulującym zasady użyczania nieruchomości, ze względu na zmianę delegacji ustawowej będącej podstawą jej podjęcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...] zarzucił, że uchwała Rady Powiatu w T. z dnia [...] r. została wydana bez podstawy prawnej, albowiem narusza art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 25b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powiatowym zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd powiatu a art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie powiatowym nie upoważnia rady powiatu do podejmowania uchwał indywidualnych dotyczących umowy użyczenia. Istotnie, art. 12 pkt 8 lit. a ustawy nie może być podstawą do podjęcia uchwały w indywidualnej sprawie w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy użyczenia. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że przepis ten ma zastosowanie do czynności prawnych w nim imiennie wskazanych a część znajdująca się po średniku i przewidująca konieczność podjęcia uchwały w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas określony do lat 3 strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, nie dotyczy innych czynności niż nabywanie, zbywanie, obciążanie, wydzierżawianie i wynajmowanie. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla sprawy, albowiem uchwała objęta rozstrzygnięciem nadzorczym nie powołuje w swej podstawie art. 12 pkt 8 lit.a ustawy o samorządzie powiatowym. Fakt, że przepis ten nie mógł być podstawą do jej podjęcia nie ma zatem znaczenia dla oceny jej legalności, decyduje o niej weryfikacja podstaw prawnych, z powołaniem na które uchwała została podjęta. Rada powiatu jest uprawniona do stanowienia prawa miejscowego. Przepis art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym przewiduje, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego. Ta regulacja ma charakter blankietowy, albowiem przewidując konieczność działania rady w oparciu o delegację ustawową, nie wskazuje tych ustaw. Natomiast przepis art. 40 ust. 2 jest delegacją do stanowienia prawa miejscowego wynikającą z samej ustawy o samorządzie powiatowym. Rada ma w szczególności kompetencję do stanowienia prawa miejscowego w sprawach szczególnego trybu zarządzania mieniem powiatu. W ocenie Sądu upoważnienie to nie wyczerpuje się w delegacji zawartej w art. 12 pkt 8 ustawy o samorządzie powiatowym, zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania i wynajmowania nie są tożsame z trybem zarządzania mieniem. Niewątpliwie ustawodawca posługuje się w ustawie samorządowej tymi dwoma określeniami i bez naruszenia reguły interpretacyjnej zakazu wykładni synonimicznej, nie można przyjąć, że reguły szczególnego trybu zarządzania mieniem są wyłącznie regułami zbywania, nabywania, obciążania, wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości. Uchwała, której nieważność została stwierdzona zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, została wydana z powołaniem się m. in. na będącą prawem miejscowym uchwałę Rady Powiatu w T. z dnia [...] r. nr [...], którą określono zasady gospodarowania składnikami majątkowymi powiatowego zasobu nieruchomości. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...], poz. [...] i weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia. Na marginesie można zauważyć, że była ona przedmiotem kontroli organu nadzoru, który rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] r. stwierdził jej nieważność w części dotyczącej rozdziału X § 1. Jej podstawę prawną stanowią art. 12 pkt 8 lit. a i art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym. W § 1 tej uchwały stwierdzono, że zawiera ona zasady gospodarowania składnikami majątkowymi Powiatu w zakresie m. in. użyczania. Bezpośrednio zasad użyczania nieruchomości dotyczy rozdział IX uchwały. W § 23 określono, że użyczenia nieruchomości dokonuje zarząd w trybie bezprzetargowym. Umowa użyczenia zawierana na czas dłuższy niż 36 miesięcy wymaga każdorazowo zgody Rady. Warunki korzystania z nieruchomości Zarząd uzgadnia w umowie z biorącym do używania. Przepis § 23 powołanej uchwały wprost przewiduje konieczność podjęcia uchwały przez radę, gdy ma dojść do zawarcia umowy użyczenia na czas dłuższy niż 36 miesięcy. Umowa zawierana na czas nieoznaczony nie jest umową na czas krótszy niż 36 miesięcy, nie precyzuje czasu swego trwania. Należy zatem przyjąć, że również umowa mająca być zawartą na czas nieokreślony mieści się w hipotezie § 23 ust. 2 uchwały Rady Powiatu w T. z dnia [...] r. i zgodnie z tą uchwałą wymaga indywidualnej zgody rady, wyrażanej w formie uchwały. Weryfikacja legalności uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym wymaga wobec powyższego oceny dopuszczalności i skuteczności jej podjęcia m. in. w oparciu o uchwałę Rady z dnia [...] r. w sprawie określenia zasad gospodarowania (...). Pełnomocnik organu nadzoru zarzucił, że uchwała ta nie ma mocy obowiązującej, albowiem utraciła ważność ze względu na zmianę przepisu będącego delegacją do jej podjęcia. Uchwała została podjęta na podstawie art. 12 pkt 8 lit.a oraz art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Istotnie, w dacie podejmowania uchwały, art. 12 pkt 8 lit.a ustawy obowiązywał w brzmieniu sprzed [...] r. Wprowadzona zmiana nie zmieniła jednak katalogu rodzajów czynności prawnych, o jakich mowa w tym przepisie. Pozostał on, mimo zmiany, taki sam. Z nowelizacji wynika jedynie, że do wyłącznej właściwości rady należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych dotyczących określonych rodzajów czynności prawnych, zawieranych także na czas nieoznaczony. Nadto rozszerzono zakres tego przepisu na konkretne przypadki, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do lat trzech strony zawierają kolejne umowy dotyczące tej samej nieruchomości. Podkreślenia jednak wymaga, że omawiana, końcowa część przepisu art. 12 pkt 8 lit.a przewiduje kompetencje rady do wydawania uchwał o charakterze indywidualnym (musi bowiem chodzić o skonkretyzowane strony i nieruchomość), podczas gdy część pierwsza przepisu stanowi o kompetencji do podejmowania uchwał generalnych i abstrakcyjnych. Z tego względu nie można podzielić stanowiska Wojewody, że uchwała w przedmiocie określenia zasad gospodarowania składnikami majątkowymi powiatowego zasobu nieruchomości, ze względu na zmianę art. 12 pkt 8 lit. a ustawy utraciła ważność. Nie zmieniła się treść delegacji w zakresie, w jakim dotyczyła ona upoważnienia do ustalenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania. Nie uległ również zmianie przepis art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym a szczególny tryb zarządzania mieniem, o jakim w nim mowa, dotyczy wszelkich form gospodarowania, stąd w ocenie Sądu zarzut o utracie przez tę uchwałę mocy obowiązującej nie ma podstaw. Należy podkreślić, że uchwała nr [...] z [...] r. w sprawie określenia zasad gospodarowania (...) nie jest przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu, nie może być tą kontrolą również objęta z powołaniem na art. 134 § 1 czy 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), nie jest bowiem aktem podjętym w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, dotyczącej weryfikacji legalności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody. Niezależnie od wyżej omówionej podstawy prawnej do podjęcia kwestionowanej przez Wojewodę uchwały, wymienia ona dodatkowo art. 25b w związku z art. 23 ust. 1 pk 7a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 25b tej ustawy stanowi, że powiatowym zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd powiatu. Reguły tej kwestionowana uchwała nie narusza, w § 2 powierza ona wykonanie uchwały (czyli zawarcie umowy użyczenia) Zarządowi Powiatu. Rozważenia wymaga, czy powołane przepisy stanowią jednocześnie kompetencję dla Rady do podjęcia indywidualnej uchwały w sprawie użyczenia na czas nieokreślony nieruchomości powiatowej. Powiatowym zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd powiatu, zgodnie z art. 25b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odesłanie do przepisu art. 25 ust. 2 tej ustawy skutkuje przyjęciem, że gospodarowanie to polega w szczególności na wykonywaniu czynności określonych w art. 23 ust 1 ustawy, a ponadto przygotowywaniu opracowań geodezyjno-prawnych i projektowych, dokonywaniu podziałów i scaleń a także wyposażaniu nieruchomości w urządzenia infrastruktury technicznej. Zakres spraw wskazanych w art. 23 ust. 1 ustawy również dotyczy działań z zasady faktycznych i organizacyjnych, w tym dokonywania czynności prawnych, takich jak wydzierżawiania, wynajmowania i użyczania nieruchomości wchodzących w skład zasobu. Czynność użyczania mieści się zatem w katalogu działań związanych z gospodarowaniem zasobem nieruchomości. Przepisy art. 25b, 25 ust. 2 i 3 oraz 23 ust. 1 ustawy powiązane są relacją odesłania. W ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, że przepis art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami winien być traktowany wyłącznie jako wyliczenie rodzajów czynności stanowiących przypadki gospodarowania zasobem, z pominięciem warunku z art. 23 ust. 1 pkt 7a zdanie drugie, dotyczącego obowiązku uzyskania przez podmiot dokonujący czynności z zakresu gospodarowania zgody w przypadku zawierania umowy na czas nieoznaczony. W szczególności dotyczy to zawierania czynności użyczenia. Jak podkreślano w sprawie, przepis art. 12 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie nie wymienia umowy użyczenia. Ustawa ta, w zakresie w jakim wprowadza własne reguły dotyczące gospodarowania nieruchomościami, stanowi lex specialis w stosunku do zasad uregulowanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W zakresie, w jakim reguł takich nie precyzuje, zastosowanie winny znaleźć ogólne zasady określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Do zasad takich można w szczególności zaliczyć rygor, o jakim mowa w stosunku do umów zawieranych na czas nieoznaczony w art. 23 ust. 1 pkt 7a. Przepis ten, niezależnie od regulacji zawartej w uchwale regulującej zasady gospodarowania składnikami majątkowymi powiatowego zasobu nieruchomości, stanowi uzasadnienie dla podjęcia indywidualnej uchwały w sprawie wyrażenie zgody na użyczenie na czas nieoznaczony nieruchomości powiatowej. Zarzuty Wojewody w stosunku do kwestionowanej uchwały koncentrowały się w zasadzie na interpretacji przepisu art. 12 pkt 8 lit. b ustawy o samorządzie powiatowym. Postanowienie tekstu prawnego mają niewątpliwie istotne znaczenie w interpretacji przepisów, język jest bowiem podstawowym medium wykorzystywanym przez prawodawcę. Pominięcie względów systemowych i funkcjonalnych w niniejszej sprawie przez Wojewodę doprowadziło jednak do wniosków paradoksalnych, pozbawiając organ stanowiący samorządu możliwości monitorowania umów bezpłatnego z istoty użyczania nieruchomości stanowiących własność wspólnoty samorządowej. W odniesieniu do takiej kategorii aktów gospodarowania, działania organów wykonawczych zostały uwolnione od bieżącej kontroli ze strony rady. Mając na względzie zasadę wyrażoną w art. 12 pkt 8 lit. b ustawy o samorządzie powiatowym i kierunek przeprowadzonych zmian, polegających właśnie na rozszerzeniu uprawnień rady, przedstawione przez Wojewodę stanowisko w przekonaniu Sądu nie mogło być zaakceptowane. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 148 i art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów zastępstwa procesowego postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 powołanej ustawy.