II SA/Gl 49/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. sprawy ze skargi A.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [A] Spółka z o.o. w W. pismem z dnia [...] r. wystąpiła o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [A] przy ul. [...], na działce nr [...] w C. Decyzją nr [...] z dnia [...]r. Prezydent Miasta C. odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla realizacji wnioskowanego zamierzenia w zgłoszonej przez inwestora lokalizacji. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...]. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją nr [...] z dnia [...] r. organ I instancji ponownie odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją nr [...] z dnia [...] r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w całości. Wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/GI 414/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r., a wniesiona skarga kasacyjna Kolegium została wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 11/09 oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta C. na wniosek [A] Spółki z o.o. w W. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego przewidzianego do realizacji na terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, w skład którego wchodzi nieruchomości oznaczona jako działka o nr ewid. 1 obręb [...] w C. W osnowie decyzji organ wskazał, iż inwestycja obejmuje budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [A] oznaczonej Nr [...] przy ulicy [...], w skład której wejdzie system anten sektorowych i parabolicznych zainstalowanych na projektowanym wolnostojącym słupowym maszcie stalowym o wysokości h 22m, zasilanie energetyczne oraz szafy aparaturowe posadowione u podnóża masztu zawierające urządzenia sterujące i nadawczo-odbiorcze stacji. Określił nadto szczegółowe warunki realizacji projektowanej inwestycji. W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej A. N. podniosła, iż działania Urzędu Miasta pogwałciły jej prawo do wypowiedzenia się w związku z zebranymi dowodami i dokumentami gdyż przesłane pismo z dnia [...] r. nie precyzowało gdzie znajduje się dokumentacja i gdzie strona może się zapoznać z zebranymi dokumentami. W konsekwencji wystosowała pismo ze stosownym zapytaniem ale gdy otrzymała odpowiedź i zapoznała się z aktami decyzja została już przez organ wydana. Podniosła także, że przedmiotowa decyzja nie wspomina o ochronie zdrowia poprzez wskazanie artykułu, na podstawie którego uznano, że inwestycja jest bezpieczna dla zdrowia osób dorosłych jak i małych dzieci. Nie wskazuje również kto będzie odpowiadał w przyszłości za uszczerbek na zdrowiu w związku z emisją pola elektromagnetycznego. Działa nadto na niekorzyść ludzi zamieszkałych w okolicach gdyż inwestycja zaniżać będzie wartość nieruchomości oraz będzie powodować utrudnienia w ich sprzedaży. Zdaniem A. N. także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylając w przeszłości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. działał na szkodę społeczeństwa. Inwestycja nie niesie bowiem żadnych korzyści dla obywateli C., jest to tylko korzyść materialna dla mieszkańca, który udostępni swoją nieruchomość pod tę inwestycję. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium zrelacjonowało dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie sformułowało wywód dotyczący tego, iż budowa stacji bazowej telefonii komórkowej zaliczana jest do inwestycji celu publicznego. Odnosząc się z kolei do odwołania A. N. Kolegium wskazało, iż decyzja lokalizacyjna nie zezwala jeszcze na budowę inwestycji. Podniosło też, że odwołanie nie odpowiada wymogom zawartym w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (z dnia 27 marca 2003 r., Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Pismem z dnia [...]r. A. N. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podnosząc po raz kolejny, iż wskutek niewłaściwie zredagowanego pisma organu I instancji nie mogła we właściwym czasie zapoznać się z zebranymi materiałami i dowodami. Ani bowiem w informacji Urzędu, ani w pokoju [...] nikt nie był w stanie skierować jej do właściwej osoby. Skarga została wniesiona w terminie W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko. Dodatkowo zaakcentowało, że wprawdzie istotnie organ I instancji nie wskazał stronie pisemnie numeru pokoju, w którym znajdowały się akta, to jednak także skarżąca nie dochowała należytej staranności w dotarciu do akt sprawy. Dodatkowym pismem procesowym z dnia [...]r. zatytułowanym "Uzupełnienie skargi" A. N. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: Art. 7, 8, 9, 11, 107 § 3 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie czy inwestycja kwalifikuje się do wymagających uzyskania decyzji środowiskowej. Brak wskazania, jakie przepisy dotyczące ochrony środowiska miały zastosowanie; Ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko - poprzez ich pominięcie; Art. 6 ust. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu cyt. "terenu" w związku z art. 140, 143, 144 Kodeksu Cywilnego w związku z art. 21 Konstytucji RP w związku z art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. poprzez nie ustalenie czy planowana inwestycja wprowadzi ograniczenia wysokościowe poza terenem, co, do którego inwestor posiada tytuł prawny; Art. 56 tejże ustawy poprzez nie wskazanie, jakie przepisy odrębne były objęte analizą i tym samym inwestycja ich nie narusza; Art 5 pkt. 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku - poprzez odstąpienie od zbadania zjawiska kumulacji pól elektromagnetycznych; Art. 54 pkt. 1 w związku z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu cyt. "terenu" poprzez nie wskazanie w osnowie decyzji konkretnych parametrów technicznych inwestycji; Art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 w związku z art. 107 § 1 k.p.a. w związku z § 2 oraz § 3 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko poprzez nie wskazanie konkretnego przepisu wskazanego aktu prawnego, który został objęty analizą; Art. 53 ust 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu cyt. "terenu" poprzez stwierdzenie, iż odwołanie nie spełnia powyższych wymogów z jednoczesnym odstąpieniem od wezwania do sprecyzowania go. W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła poszczególne zarzuty przywołując fragmenty wyroków sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona, aczkolwiek z innych przyczyn niż podane w stanowiącym skargę piśmie z dnia [...] r., dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji SKO w C. utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne jest bowiem wewnętrznie sprzeczne, nieczytelne jeśli chodzi o kierujące Kolegium motywy i przyjęty sposób rozumowania, co w konsekwencji uniemożliwia Sądowi prawidłową kontrolę sformułowanej w decyzji osnowy. Wskazać w tym miejscu należy, że w uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zrelacjonowało przebieg postępowania administracyjnego, a następnie sformułowało wywód dotyczący zakwalifikowania budowy stacji bazowej jako inwestycji celu publicznego (notabene zakwalifikowanie projektowanej inwestycji do kategorii inwestycji celu publicznego nie stanowiło w sprawie kontrowersji i przesądzone zostało zarówno decyzjami uprzednio w sprawie wydanymi jak i wydanym w sprawie wyrokiem tut. Sądu z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 414/08 i oddalającym skargę kasacyjną wyrokiem NSA z dnia 29 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 11/09). Kolejno wskazało, że zarzuty odwołującej co do negatywnego wpływu na zdrowie ludzi oraz obniżenia wartości nieruchomości na etapie decyzji lokalizacyjnej są nieuzasadnione. Decyzja nie zezwala na budowę stacji, lecz stwierdza tylko czy jest ona możliwa do zrealizowania. Następnie podkreśliło, że podniesione zarzuty nie odpowiadają przepisowi art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wskazuje jakie elementy powinno zawierać odwołanie. I wreszcie w konkluzji Kolegium stwierdziło, iż cyt. "W zaistniałej sytuacji brak jest podstaw do uwzględnienia wniesionego odwołania i uchylenie decyzji Prezydenta Miasta C.". Tak zredagowane uzasadnienie decyzji jest co do istoty swej całkowicie niejasne. Przypomnieć zatem należy, że stosownie do art. 107 § 1 i 3 k.p.a. obligatoryjną częścią składową każdej decyzji administracyjnej (poza przypadkiem określonym w § 4 i 5 cytowanego artykułu) winno być m.in. uzasadnienie składające się z części faktycznej i prawnej. Uzasadnienie faktyczne decyzji administracyjnej powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie wymogów tych nie spełnia. Nie wiadomo bowiem czy w istocie Kolegium utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną albowiem uznało ją za zgodną z prawem i trafną czy też dlatego, jak sugeruje konkluzja, iż A. N. nie sformułowała zarzutów, tak jak wymaga tego art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentowane uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada zresztą żadnej z wymienionych możliwości. Jeśli bowiem rzeczywistą przyczyną utrzymania w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej był fakt, iż Kolegium podziela ustalenia i tezy sformułowane przez Prezydenta Miasta C. to ocenę tę winno było wyartykułować, czego nie uczyniło. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji ani jednym słowem nie wskazuje bowiem by Kolegium rozważało zgodność z prawem lokalizacji projektowanej inwestycji. Ani jednym słowem nie wspomina też czy podziela wnioski wyprowadzone w tej mierze przez organ I instancji, czy organ ten wykonał wskazania zawarte w poprzednim wyroku Sądu i czy poprawnie określone zostały warunki realizacji inwestycji, pomimo iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, winno było ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją w przedmiocie lokalizacji celu publicznego. Nadto gdyby taka była rzeczywista intencja Kolegium to niezrozumiały byłby komentarz dotyczący niezgodności odwołania wniesionego przez A. N. z art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (notabene komentarz pozbawiony wskazania skutków owej niezgodności). Rozpoznanie merytoryczne wniesionego odwołania od decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego wymaga bowiem uprzedniej oceny, iż odwołanie spełnia określone w przywołanej normie wymogi. Przepis art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi zaś, iż odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. Ustawodawca wprowadził w ten sposób dodatkowe wymagania co do treści odwołania od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie przewidziane w art. 63 i 128 k.p.a. Jeśli natomiast rzeczywistą przyczyną utrzymania w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej była właśnie owa, sugerowana przez Kolegium, niezgodność wniesionego odwołania z zawartymi w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymogami po pierwsze to niedopuszczalnym było jego merytoryczne rozpoznanie. W konsekwencji nie miałyby racji bytu ani zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywody co do inwestycji celu publicznego, ani też odniesienia do zarzutów strony co do wpływu inwestycji na zdrowie ludzi i na wartość znajdujących się w zasięgu inwestycji nieruchomości. Wskutek takiej oceny wniesionego odwołania Kolegium winno było bowiem na etapie wstępnym badania odwołania, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwać odwołującą się do uzupełnienia w terminie 7 dni ewentualnych braków formalnych. Dopiero w przypadku terminowego usunięcia braków formalnych odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uprawnione byłoby nadać odwołaniu dalszy bieg. Niedopuszczalnym jest bowiem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wydanie decyzji, bez skutecznego zakończenia fazy wstępnej, o ile organ uznał odwołanie za nie zawierające elementów przewidzianych w art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ramach ponownie prowadzonego postępowania Kolegium powtórnie rozważy czy odwołanie odpowiada wymogom prawa i w zależności od oceny tej podejmie właściwe działania. Kwestii sposobu zgodnego ze stanem faktycznym i prawnym zakończenia postępowania odwoławczego Sąd przesądzić nie może. Z uwagi na uchybienia, o których mowa powyżej, uniemożliwiające dokonanie przez Sąd prawidłowej kontroli motywów działania organu II instancji, prawidłowości przyjętego przez organ rozumowania i wyprowadzonych przezeń wniosków oraz prawidłowości rozstrzygnięcia, jakiekolwiek w tej mierze jednoznaczne stwierdzenia byłyby bowiem, zdaniem Sądu, na obecnym etapie przedwczesne i nieuprawnione. W konsekwencji Sąd nie może ustosunkować się do szczegółowych, kwestionujących lokalizację inwestycji zarzutów skarżącej zawartych w dodatkowym piśmie procesowym z dnia [...] r., nie może bowiem przesądzić kwestii, które nie były jeszcze przedmiotem rozważań organu. Nie zasługuje na natomiast, zdaniem Sądu, na uwzględnienie jedyny zarzut zawarty w skardze z dnia [...]r., sprowadzający się do tezy, iż stronę pozbawiono prawa do udziału w postępowaniu albowiem organ I instancji przed wydaniem decyzji powiadomił ją wprawdzie o możliwości zapoznania się z aktami, nie podał jednak pokoju, w którym akta są dostępne. Pismo z dnia [...] r. istotnie wprawdzie nie poinformowało skarżącej w którym pokoju akta są dostępne, zdaniem Sądu nie ograniczyło jednak skarżącej w jej prawach. Pismo podpisała bowiem, opatrując imienną pieczątką, Kierownik Referatu Zagospodarowania i lokalizacji inwestycji publicznych co czyniło oczywistym do kogo w celu zapoznania się z aktami w razie wątpliwości strona miała się udać. Ani z przedłożonych Sądowi akt sprawy, ani też z treści skargi nie wynika jednak by w trakcie swojej bytności w Urzędzie skarżąca zgłosiła się do Kierownik Referatu i poprosiła o udostępnienie jej akt. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi w kwocie 500,00 zł orzeczono na wniosek skarżącej na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.