II SA/Gl 49/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2017 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nr [...] z dnia [...] r. W związku z pismem G. G. z dnia [...] r. o prowadzonych na działce nr 1 przy ul. [...] nr [...] w S. robotach budowlanych w dniu [...] r. została przeprowadzona na tej nieruchomości kontrola. W trakcie kontroli stwierdzono wykonanie robót budowlanych polegających na naprawie pokrycia dachu z papy z jednoczesną wymianą rynien, zamontowanie drzwi balkonowych w miejsce jednego skrzydła okna usytuowanego w ścianie frontowej budynku z pozostawieniem istniejącego nadproża i drugiego skrzydła okiennego oraz dobudowę tarasu do budynku od strony ulicy [...]. Wysokość tarasu została dostosowana do wysokości zamontowanych drzwi balkonowych, umożliwiając wyjście z pokoju na ten taras. Sporządzona została dokumentacja zdjęciowa tarasu i drzwi balkonowych z oknem – w aktach sprawy. Ustalono, że roboty te zostały wykonane bez zgody właściwego organu. Po wszczęciu i przeprowadzeniu w tej sprawie postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] nakazał E. G. jako inwestorowi rozbiórkę dobudowanego bez wymaganego pozwolenia do budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w S. tarasu. W następstwie wniesionego odwołania decyzja ta została uchylona, a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej [...]WINB) z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na błędne ustalenie inwestora objętych postępowaniem robót oraz zwrócił uwagę na konieczność ustalenia czy objęty nakazem rozbiórki obiekt jest trwale związany z budynkiem, co ma decydujące znaczenie dla jego kwalifikacji i kierunku postępowania legalizacyjnego. W toku ponownego postępowania została przeprowadzona w dniu [...] r. kontrola na posesji przy ul. [...] w S., w trakcie której E. G. potwierdziła, iż inwestorem budowy tarasu jest W. G. W oparciu o ustalenia kontroli i akta sprawy ustalono, że budowa została zrealizowana w okresie [...]-[...] [...] r. Ponadto stwierdzono, że taras jest w sposób trwały połączony z istniejącym budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] w S. W pokoju wybudowano stopień celem pokonania różnicy wysokości pomiędzy poziomem podłogi w pokoju, a poziomem tarasu, umożliwiający dogodne wyjście na taras z mieszkania przez drzwi balkonowe wybudowane w miejsce istniejącego skrzydła okiennego. Stopień w pokoju stanowiący "przedłużenie" tarasu, aż do wnętrza budynku wykonany jest z tych samych płytek co taras. Taras nie jest oddylatowany od budynku, a odległość tarasu od granicy nieruchomości nr [...] przy ul. [...] wynosi 1,7m. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] organ PINB w S. nakazał W. G. wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych przy rozbudowie budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w S. (działka nr 1 Obręb [...] S.) o taras usytuowany od strony ulicy bez wymaganej zgody właściwego organu, przedłożenie w terminie 60 dni od daty doręczenia postanowienia: zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby zawodowej, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec niewykonania nałożonych tym postanowieniem obowiązków Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 104 Kpa oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (jednolity tekst Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późniejszymi zmianami, zwanej dalej ustawą lub Prawem budowlanym), nakazał W. G., jako inwestorowi rozbiórkę tarasu dobudowanego do budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w S. (działka nr 1 Obręb [...] S.) od strony ulicy oraz zabezpieczenie drzwi balkonowych balustradą zewnętrzną. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że objęte nakazem rozbiórki roboty budowlane stanowią rozbudowę budynku w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Taras jest bowiem częścią budynku. Jego realizacja polegała na budowie i była dopuszczalna po wcześniejszym uzyskaniu pozwolenia na budowę, którego W. G. nie uzyskała. Jego legalizacja nie była jednak możliwa wobec niewykonania przez inwestorkę nałożonych na nią postanowieniem z [...] r. obowiązków, co zobowiązywało do wydania nakazu jego rozbiórki zgodnie z treścią art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W odwołaniu od tej decyzji W. G. reprezentowana przez E. G. podtrzymała wielokrotnie zgłaszane w toku postępowania twierdzenie, że postępowanie powinno zostać zawieszone do czasu zakończenia toczącego się postępowania w przedmiocie zasiedzenia przez nią i jej zmarłego męża nieruchomości przy ul. [...] w S. Po rozpoznaniu tego odwołania [...]WINB w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 48, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 81, art. 83 ust. 2 i art. 84 Prawa budowlanego uchylił objętą odwołaniem decyzję PINB w S. i nakazał W. G., jako inwestorowi, rozbiórkę tarasu dobudowanego do budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w S. (działka nr 1 Obręb [...] S.) od strony ulicy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, po zrelacjonowaniu dotychczasowego postępowania w sprawie, potwierdził ustalenia organu pierwszej instancji co do zakwalifikowania objętego nakazem rozbiórki części budynku jako tarasu, którego realizacja stanowiła budowę (rozbudowę) w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego i tym samym wymagała pozwolenia na budowę, którego inwestorka nie uzyskała. W sprawie zaistniały określone w art. 48 ust. 2 ustawy podstawy do legalizacji zrealizowanego w warunkach samowoli tarasu. Taras został zrealizowany na nieruchomości dla której nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie narusza jednak ładu przestrzennego oraz przepisów technicznych w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Warunkiem legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jest jednak przedstawienie przez inwestora dokumentów umożliwiających organowi nadzoru budowlanego dokonanie oceny, czy samowola budowlana kwalifikuje się do zalegalizowania. Nieprzedstawienie zaś przez inwestora wymaganych dokumentów, zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu lub jego części. Proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, ale inwestor nie ma przymusu wykonania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku inwestor powinien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Wykonanie nałożonych obowiązków jest niezbędnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Bez przedstawienia wymaganej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. W przedmiotowej sprawie PINB w S. w związku z nieprzedstawieniem przez inwestorkę wymaganych dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia procesu legalizacji samowoli budowlanej był zobowiązany wydać decyzję nakazującą rozbiórkę tarasu. Ponieważ z protokołu służbowego sporządzonego dnia [...] r. wynika, że dobudowany taras jest trwale związany z budynkiem to zasadnie organ pierwszej instancji stwierdził, iż jego realizacją doszło do rozbudowy budynku mieszkalnego, co uzasadnia zastosowanie treści art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Dalej [...]WINB podniósł, że organ powiatowy postanowieniem z dnia [...]r. nałożył na W. G. obowiązek złożenia w zakreślonym terminie dokumentów wymaganych przepisem art. 48 ust. 3 ustawy. Z uwagi na brak reakcji inwestorki, która nie złożyła żadnego z wymaganych tym postanowieniem dokumentów, organ miał obowiązek zastosować w sprawie art. 48 ust. 4, stanowiący, że w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Był zatem zobligowany nałożyć na inwestorkę nakaz rozbiórki tarasu dobudowanego do budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w S. Stwierdził też, że art. 48 Prawa budowlanego służy jedynie do rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, a więc na tej podstawie nie jest możliwe wydanie nakazu zabezpieczenia drzwi balkonowych balustradą zewnętrzną. W związku z powyższym zdaniem [...]WINB należało uchylić decyzję PINB w S. i działając na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nałożyć na inwestorkę W. G. jedynie obowiązek rozbiórki przedmiotowego tarasu. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję [...]WINB w K. z dnia [...] r. działająca przez pełnomocnika W. G. wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. Zarzuciła, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 2 Kpa w zw. z art. 172 i art. 140 Kc oraz z naruszeniem art. 6, 7, 8,107 § 1, 3 i 4, art. 10 § 1 i 2, art. 14 § 1 i 2, art. 28, art. 73 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Naruszono przy tym przysługujące skarżącej prawo "dokonania remontu, konserwacji, renowacji, prac ogrodowych, porządkowych na własnej posesji tzw. wolności budowlanej, statuowanej przepisami prawa budowlanego i naruszeniem przepisów o dopuszczalności dokonywania prac renowacyjnych ogrodowych, w zakresie stawiania obiektów małej architektury we własnym ogródku". W konsekwencji doszło do naruszenia jej prawa własności, prawa dziedziczenia, prawa do sądu i domniemania kompetencji sądu powszechnego. W obszernym uzasadnieniu skargi powtórzono wyrażane wielokrotnie w toku postępowania stanowisko, że postępowanie administracyjne powinno zostać zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o zasiedzenie nieruchomości na której sporne roboty budowlane zostały wykonane. Powtórzono wyrażone też w tym względzie stanowisko co do charakteru prawnego orzeczenia o zasiedzeniu i jego skutków dla prawidłowego ustalenia stron postępowania administracyjnego oraz uprawnień w zakresie robót budowlanych, wynikających z prawa własności. Nadto zarzucono, że w następstwie realizacji tych robót nie doszło do wybudowania tarasu, położono bowiem jedynie "kilka płytek" (około 1m2). Podobne stanowisko strona skarżąca wyraziła w stanowiących uzupełnienie skargi pismach procesowych z dnia 6 i 15 stycznia 2017 r. oraz w pismach z dnia 8, 10, 12 i 25 lutego 2017 r. W kolejnych pismach z dnia 7, 10 i 17 marca 2017 r. skarżąca wniosła nadto o zawieszenie postępowania sądowego w związku z toczącą się cywilną sprawą o zasiedzenie. Również w pismach z dnia 10 i 19 kwietnia 2017 r. podniesiono kwestię związku objętej skargą sprawy ze sprawą o zasiedzenie. W piśmie z dnia 20 maja 2017 r. wniosła zaś o odroczenie rozprawy sądowej w dniu 31 maja 2017 r. wskazując, że chce się zapoznać z uzasadnieniem ogłoszonego w dniu [...] r. przez Sąd Okręgowy w K. orzeczenia w sprawie sygn. akt [...] w sprawie o zasiedzenie. Wniosek ten został powtórzony w kolejnym piśmie z dnia 23 maja 2017 r. z powołaniem się na możliwość przystąpienia do sprawy Rzecznika Praw Obywatelskich i prokuratora. W odpowiedzi na skargę [...]WINB w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej i podnosząc, że w skardze żaden konkretny zarzut nie został sformułowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą, aczkolwiek większość sformułowanych w skardze zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie. Dotyczą one bowiem kwestii, które w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogły mieć istotnego wpływu na jej wynik. Wbrew stanowisku skarżącej przez odmowę zawieszenia postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia przez organy orzekające treści art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Podzielić należy w całości pogląd organów, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy jej załatwienie przez wydanie końcowego orzeczenia nie było uzależnione od prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o zasiedzenie. Nikt nie kwestionował bowiem prawa skarżącej do budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w S., objętego robotami budowlanymi, których nakaz rozbiórki orzeczono. Strony postępowania zostały ustalone w oparciu o dokumenty aktualne w dacie orzekania przez organy obu instancji (rejestr gruntów, postanowienie spadkowe). Nawet gdyby przyjąć, że żadnej z pozostałych stron nie przysługuje jakiekolwiek prawo do działki nr 1 (inny wniosek w tej kwestii co do części działki oznaczonej w postanowieniu o zasiedzenie SR w S. z dnia [...] r. sygn. akt [...] nr [...] wynika przy tym z pkt 4 tego postanowienia oraz z samych twierdzeń skarżącej), to w orzecznictwie nie jest kwestionowany przymiot sąsiadów jako stron w postępowaniu legalizacyjnym. Niezależnie od tego bezpodstawny udział takich podmiotów jako stron postępowania musiałby mieć wpływ na jego wynik, co nie zostało podniesione i w jakikolwiek sposób wykazane. Pomimo tego, że postępowanie zostało wszczęte w związku z pismem E. G. to faktycznie toczyło się z urzędu. Z tego względu nie było też podstaw ani do zawieszenia postępowania sądowego, ani też do odraczania rozprawy sądowej w dniu 31 maja 2017 r. Podstawy odroczenia rozprawy sądowej nie mogła też stanowić okoliczność wystąpienia przez skarżącą do Rzecznika Praw Obywatelskich i prokuratora o przystąpienie do postępowania sądowego. Podmioty te nie zgłosiły bowiem swojego udziału w tym postępowaniu. Zgodnie zaś z art. 99 ustawy p.p.s.a. sąd nawet na zgodny wniosek stron może odroczyć posiedzenie tylko z ważnej przyczyny. Nie zachodziła też żadna z podstaw odroczenia wymieniona w art. 109 tej ustawy. Zdaniem Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był w pełni wystarczający dla wydania wyroku. Kwestia własności budynku i terenu na którym objęta nakazem rozbiórki część budynku została zrealizowana mogłaby mieć ewentualny wpływ na wynik sprawy gdyby zależał on wyłącznie od wykazania się przez skarżącą prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co wobec niespełnienia przez skarżącą innych jeszcze przesłanek weryfikujących możliwość legalizacji, w niniejszej sprawie nie mało miejsca. Za zasadne i mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.), należało uznać natomiast zarzuty skargi co do niedostatecznego wyjaśnienia charakteru objętych orzeczeniami organów obu instancji robót budowlanych, jako budowy tarasu stanowiącego część budynku mieszkalnego. W tym zakresie, jak to trafnie stwierdził [...]WINB w K. w swojej pierwszej wydanej w tej sprawie decyzji (z dnia [...]r.), decydujące znaczenie dla przyjęcia, że doszło w następstwie tych robót do rozbudowy budynku, na których wykonanie było wymagane pozwolenie na budowę, ma kwestia jego trwałego z tym budynkiem związania. W przeciwnym przypadku z uwagi na rozmiary tego obiektu i sposób wykorzystania powinien być kwalifikowany jako niewymagający zgłoszenia obiektu małej architektury – niewielki obiekt architektury ogrodowej (art. 29 ust. 1 pkt 22 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy). Orzekając po ponownym rozpoznaniu sprawy nakaz rozbiórki tarasu organy obu instancji przyjęły, że takie trwałe związanie z budynkiem występuje. Ustalenie to nie znajduje jednak zdaniem Sądu dostatecznego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym i z tego względu zostało poczynione z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa. Co do trwałego związania tarasu z budynkiem organy powołują się na treść protokołu służbowego z oględzin przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji w dniu 26 listopada 2015 r. w którym zawarto stwierdzenie, że "dobudowany "taras" jest trwale związany z budynkiem". Nie wynika jednak na czym dokonujący tej kontroli oparł to stwierdzenie. Trudno jest to także ustalić w oparciu o sporządzone w czasie kontroli fotografie. W konsekwencji to tak istotne dla podstawy orzekania w sprawie ustalenie budzi wątpliwości. Nie jest zdaniem Sądu wystarczające powoływanie się w tym przedmiocie na okoliczność, że protokół został podpisany bez zastrzeżeń przez pełnomocniczkę skarżącej, zwłaszcza w sytuacji, gdy jednocześnie oświadczyła ona do tego protokołu, że wybudowany został podest kwiatowy, a nie taras i gdy nie wiadomo czy taras posiada fundamenty oraz gdy wcześniej (str. 4 pisma I. G. z dnia [...] r. w aktach organu pierwszej instancji) strona skarżąca twierdziła, że sporne roboty polegały jedynie na utwardzeniu terenu przed domem płytkami, jako miejsca na fotel, w celu wypoczynku na dworze. W okolicznościach niniejszej sprawy aby zakwalifikować tak mały obiekt jako część budynku mieszkalnego w postaci tarasu i jednocześnie jako jego rozbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego oraz w konsekwencji uznać za budowę w rozumieniu art. 48 ust. 1 tego aktu prawnego związane z jego realizacją roboty budowlane, fakt trwałego jego związania z resztą budynku nie powinien budzić wątpliwości. Ustalenie w tym zakresie powinno być też pod względem sztuki budowlanej przekonywująco uzasadnione, czego organy oczekające z naruszeniem przepisów postępowania nie uczyniły. Jak już stwierdzono, naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy co uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i art. 135 ustawy p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonają organy orzekające ponownych ustaleń w przedmiocie ewentualnego związania spornego "tarasu" z budynkiem. Dokonane ustalenie oparte na obiektywnych dowodach uzasadnią w sposób pozwalający na jego kontrolę. W przypadku ustalenia trwałego związania zasadnym będzie uznanie przedmiotowego obiektu za taras stanowiący część budynku na którego realizację było wymagane pozwolenie na budowę. W tym względzie powołane przez organy orzekające motywy zasługują na pełną akceptację i przez stronę skarżącą nie zostały w dostateczny, oparty na obowiązujących przepisach, podważone. Sąd nie podziela przy tym zawartego w zaskarżonym orzeczeniu stanowiska, że w decyzji opartej na art. 48 ust. 1 lub ust. 4 Prawa budowlanego nie można nałożyć na inwestora obowiązków zgodnie z treścią jego art. 66, jeżeli jest to uzasadnione stanem obiektu budowlanego jaki pozostanie po dokonaniu nakazu rozbiórki. Zakaz taki nie wynika z żadnego przepisu, wprost przeciwnie w zależności od sytuacji faktycznej jednoczesne orzeczenie o nakazie usunięcia powstałych w wyniku rozbiórki zagrożeń i nieprawidłowości będzie obowiązkiem organów nadzoru. Wbrew stanowisku skarżącej prawo własności podlega m.in ograniczeniom wynikającym z Prawa budowlanego. Korzystanie z prawa własności nie usprawiedliwia naruszenia tego aktu prawnego. Kompetencje do egzekwowania Prawa budowlanego przysługują przy tym odpowiednim organom administracji publicznej, a nie sądom powszechnym. Warunki legalizacji samowoli budowlanej w postaci budowy zostały uregulowane szczegółowo w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Ich spełnienie w odpowiednim terminie zależy od woli inwestora pod rygorem orzeczenia nakazu rozbiórki. W przypadku stwierdzenia, że sporny obiekt nie jest trwale związany z budynkiem postępowanie legalizacyjne jako bezprzedmiotowe powinno zostać umorzone. Nie zostało bowiem nawet podniesione i nie wynika z materiału dowodowego sprawy aby jego kontynuacja była uzasadniona treścią art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 ustawy. Skarżąca poprzez swoją pełnomocnik brała czynny udział w postępowaniu na każdym etapie, swoje stanowisko wyraziła w licznych pismach procesowych. Wbrew zarzutom skargi uzasadnienia organów obu instancji czynią zadość art. 107 § 3 Kpa. Sąd nie orzekł w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, gdyż wniosek w tym przedmiocie nie został przez stronę skarżącą zgłoszony (art. 209 i art. 210 ustawy p.p.s.a.).