II SA/Gl 49/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. S. (S.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję w sprawie odpadów 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO) decyzją z dnia [...]r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta T. (dalej: Burmistrz T.) z dnia [...] r. nr [...] zmieniającą w trybie art. 154 k.p.a. rozstrzygnięcie tego organu z dnia [...]r. znak: [...]. W uzasadnieniu tej decyzji SKO wyjaśniło, iż Burmistrz T. decyzją z dnia [...]r. znak: [...] nakazał "A" w T. (dalej: "A") usunięcie odpadów zalegających na działkach nr 1 i 2, nakładając jednocześnie w pkt. 3 obowiązek wykonania harmonogramu prac tak, aby usunięcie całości zgromadzonych odpadów nastąpiło do [...] r. Decyzją z [...] r., wymienioną na wstępie, Burmistrz T. działając na podstawie art. 154 k.p.a. zmienił to rozstrzygnięcie w pkt. 3, w części dotyczącej terminu, przedłużając go do dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...]r, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta T.(dalej: Burmistrz T.) z dnia [...] r. Jak wynika z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, zdaniem SKO decyzja zmieniająca została wydana z rażącym naruszeniem prawa z tego względu, że zmieniana decyzja z [...] r., podjęta na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, miała charakter aktu związanego. W opinii SKO, uwzględnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony, a więc jednej z przesłanek, od której zaistnienia uzależnione jest wzruszenie decyzji w trybie określonym w art. 154 k.p.a., może nastąpić tylko w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom pewną swobodę działania. Natomiast w sytuacjach, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca organom określone rozwiązanie, art. 154 k.p.a. nie znajduje zastosowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2569/15). Uchylenie lub zmiana decyzji w omawianym trybie może zajść zatem jedynie wtedy, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewidzi pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Zatem, w trybie art. 154 kpa nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, tj. przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył M. S., współwłaściciel działek, na których zalegają odpady ( nr 1 i 2), kwestionując tak stanowisko SKO w sprawie uznania decyzji nakładającej obowiązek usunięcia odpadów za akt związany, jak i pogląd co do możliwości weryfikacji w trybie art. 154 k.p.a. jedynie decyzji uznaniowych. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, SKO decyzją z [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzje tego organu z dnia [...]r. nr [...]. W uzasadnieniu SKO powtórzyło argumenty poprzedniego składu orzekającego, eksponując, jako podstawę unieważnienia decyzji Burmistrza T. z dnia [...] r. przesłankę nieważności określoną w art. 156 § ust. 1 pkt. 2 k.p.a. w postaci rażącego naruszenia prawa. Decyzja, zdaniem SKO, rażąco narusza art. 154 k.p.a., bowiem zmienia akt administracyjny o charakterze związanym, podczas gdy w tym trybie możliwa (dopuszczalna) jest jedynie zmiana aktu uznaniowego. W skardze z 6 grudnia 2017 r. M. S., reprezentowany przez pełnomocnika, podnosi zarzuty dotyczące: 1/ naruszenia 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach poprzez uznanie decyzji Burmistrza T. z dnia [...] r. znak: [...] za decyzję związaną, której zmiana w świetle dyspozycji art. 154 k.p.a. jest wykluczona, a co uzasadniało stwierdzenie przez SKO nieważności wcześniejszej decyzji Burmistrza T. z dnia [...] r nr [...]., 2/ art. 154 k.p.c. poprzez uznanie, iż na podstawie tego przepisu mogą być zmieniane wyłącznie decyzje uznaniowe, podczas gdy w określonych sytuacjach wskazuje się na możliwość zmiany również decyzji o charakterze związanym, Opierając się na powyższych zarzutach skarżący wnosi o uchylenie kwestionowanej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności na to, że intencją "A" w T. w likwidacji, które w roku [...] wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z roku [...], było uniknięcie wykonania decyzji Burmistrza T. z roku [...] r. i wykreślenie byłego przedsiębiorstwa państwowego z rejestru przedsiębiorców. W inny sposób trudno odczytać taki wniosek. Do roku [...] r. "A" w T. w likwidacji nie wykonały decyzji w zakresie usunięcia odpadów, nie uczyniły tego do końca roku [...] (terminu zakreślonego decyzją z roku [...]), ani też do chwili obecnej. Stwierdzenie nieważności decyzji z roku [...] skutkowałoby tym, że stan niewykonania decyzji trwałby od roku [...], a nie od roku [...]. W dalszej części uzasadnienia skarżący przedstawia argumenty, stanowiące rozwinięcie formułowanych w skardze zarzutów, zmierzające do zakwestionowania przyjętych przez SKO dwu podstawowych tez: pierwszej – jakoby decyzja podjęta na podstawie art. 34 ustawy o odpadach miała charakter aktu związanego; drugiej – wedle której, tryb weryfikacji decyzji ostatecznych przewidziany w art. 154 k.p.a., nie znajduje zastosowania do aktów związanych. Odnośnie pierwszej tezy skarżący zwraca uwagę m.in. na to, że przepis art. 34 ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. obligował organ do wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów w razie stwierdzenia, że znajdują się one w miejscu nieprzeznaczonym do składowania czy magazynowania, jednakże swobodnej ocenie organu zostało pozostawione określenie i wskazanie sposobu wykonania tej decyzji. Treść tego przepisu była inna (bardziej ogólna), niż obecnego art. 26 aktualnie obowiązującej ustawy o odpadach. Nie sposób zatem uznać, że treść tej decyzji była ściśle określona przepisami prawa, np. poprzez obowiązek wskazania terminu wykonania decyzji czy działań, jakie ma podjąć obowiązany. SKO nie rozważało tego na ile decyzja ta miała charakter związany, na ile zaś (w jakim zakresie) była swobodna. Co drugiej z tez, to ma ona uzasadnienie tylko wówczas, gdy przez odwołanie się do związanego charakteru decyzji zostałoby wykazane, że uchylenie lub zmiana decyzji będzie naruszać słuszny interes strony bądź stać będzie w sprzeczności z interesem społecznym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, argumentując tak jak w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja podjęta w wyniku zastosowania nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, jakim jest tryb nieważnościowy, regulowany przepisami art. 156 – 159 k.p.a. Ze względu właśnie na ten "nadzwyczajny" charakter tego trybu, pozwalający na wzruszenie decyzji ostatecznej, objętej zasadą trwałości, a także wzmocnienie tego trybu wobec działającego wstecz stwierdzenia nieważności decyzji, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości musi zostać wykazane spełnienie jednej z przesłanek pozytywnych (art. 156 § 1 pkt. 1-7 k.p.a.) oraz brak przesłanek negatywnych (art. 156 § 2 k.p.a.). Przenosząc te ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć trzeba, że SKO uznało decyzję Burmistrza T. z [...] r. (zmieniającą decyzję z [...] r. w części dotyczącej terminu jej wykonania) za wydaną z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.), przy czym to rażące naruszenie prawa odniosło do art. 154 k.p.a., stanowiącego podstawę materialnoprawną tej decyzji. Z rażącym naruszeniem prawa, jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym oraz doktrynie, mamy do czynienia w sytuacji, w której w wyniku prowadzonego postępowania zostaje wydana decyzja stanowiąca kontratyp (przeciwieństwo) decyzji, jaka powinna w istocie zostać podjęta. Powstaje zatem pytanie, czy decyzja Burmistrza T. z [...] r. naruszała w sposób rażący normę zawartą w art. 154 k.p.a. w taki właśnie sposób, a więc czy w wyniku prowadzonego z urzędu postępowania o zmianę tej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z [...] r. – k. 6 administracyjnych akt sprawy) należało wydać decyzję odmowną (umorzyć postępowanie). W pierwszym rzędzie rozważenia wymaga problem "uprawniającego" czy "zobowiązującego" charakteru decyzji nakazowej z [...] r., bo to determinuje możliwość zastosowania art. 154 bądź art. 155 k.p.a. Przepis art. 154 k.p.a. pozwala na zmianę w każdym czasie decyzji ostatecznej, na "mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa", natomiast art. 155 k.p.a. przewiduje takie same możliwości, ale w odniesieniu do decyzji, na "mocy której strona nabyła prawo". Dokonując oceny decyzji Burmistrza T. trzeba zauważyć, że zmiana decyzji tego organu z dnia [...] r. obejmowała jeden z elementów pierwotnej decyzji w sprawie nakazu usunięcia odpadów. Art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. poz. 1243, z późn. zm.) stanowił: "Wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji." Decyzja wydana na tej podstawie prawnej powinna zatem składać się z dwu części: pierwsza – nakazowa, mająca charakter aktu związanego; druga – klauzula dodatkowa (zlecenie) określająca sposób wykonania nakazu, ustalanego w ramach pewnego luzu decyzyjnego. W decyzji z [...] r. ta druga część (zlecenie) została zawarta w pkt. 2- nakaz usunięcia odpadów z miejsca zalegania i przetransportowanie ich do Centralnego Składowiska Odpadów, zlokalizowanych na terenie "A" w T.) i pkt. 3 - nałożenie obowiązku wykonania harmonogramu prac tak, aby usunięcie całości zgromadzonych odpadów nastąpiło do dnia [...]r. Zmiana dokonana decyzją z [...] r. dotyczyła drugiego ze składników, a w istocie rzeczy jedynie terminu, określonego w pkt. 3. Zdaniem Sądu, trudno uznać że z tej części decyzji nastąpiło nabycie jakichkolwiek praw przez jej adresata. Jeśli już, to z części pierwszej, w której określono rozmiar obowiązku nałożonego na "A" w T. Tu rzeczywiście, zmiana w tym zakresie (obowiązku) mogłaby być odczytana jako ingerencja w prawo do wykonania decyzji w taki rozmiarze, jaki został wskazany w decyzji. A zatem właściwym do zmiany byłby tryb z art. 155 k.p.a., o ile jego zastosowanie, zważywszy na związany charakter decyzji w tej części (pierwszej), uznać za dopuszczalne. Na marginesie przyjdzie zauważyć, że zakwalifikowanie całej decyzji nakazowej do grupy aktów związanych, rodzących uprawnienia, czyniłoby w tym przypadku niemożliwym zmianę terminu wykonania tej decyzji ze względu na konieczność zastosowania trybu z art. 155, wymagającego zgody strony na zmianę. Zgody tej nie ma, co więcej to strona ("A" w T. w likwidacji) są inicjatorem postępowania nieważnościowego. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, zastosowany przez Burmistrza T. tryb zmiany decyzji ostatecznej z [...] r. (art. 154 k.p.a.) w części odnoszącej się do drugiego z jej składników (a w zasadzie jednego z elementów drugiego składnia – terminu wykonania) ze względu na "nieuprawniający" charakter, był właściwy. Wyróżnienie dwu składników decyzji nakazowej otwiera także drogę do zmiany w trybie art. 154 k.p.a. jej części drugiej, która, co nie budzi wątpliwości, nie ma charakteru związanego. W sytuacji, w której ustawodawca nie przesądza jak ma wyglądać sposób wykonania (np. w kwestii ewentualnych zabezpieczeń, rodzaju środków transportu używanych do tego celu, etapów wykonania, terminów itp.) oznacza, że pozostawia to do uznania właściwego organu administracji. Wobec tego, jeśli zmiana decyzji nakazowej w części, która nie ma charakteru związanego, lecz jest formułowana przez organ w ramach luzu decyzyjnego w graniach zakreślonych przez ustawodawcę, nie narusza art. 154 k.p.a., a z całą pewnością nie narusza go w sposób rażący, to tym samym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza T. z [...] r. W konsekwencji zatem SKO dopuściło się istotnego naruszenia prawa tj. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. przyjmując, że została spełniona określona w nim przesłanka nieważności decyzji. Naruszenia tego dopuścił się skład orzekający SKO podejmując decyzję z dnia [...] r., stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza T. z [...] r., jak i skład orzekający, który rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy zaskarżoną decyzją z [...] r. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145§ 1 pkt. p.p.s.a. postanowił jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.