II SA/Gl 490/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Działając na wniosek A. W. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalno-usługowego na nieruchomości położonej w B .przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...]obręb K.. W uzasadnieniu organ stwierdził, że działka, której dotyczy wniosek położona jest w terenie, dla którego miasto nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ wyznaczył wokół wnioskowanej nieruchomości obszar, na którym przeprowadzono analizę funkcji i cech zabudowy. Za front działki organ przyjął tą jej część, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd i wejście na działkę, czyli z działki ozn. [...]. Długość frontu wynosi ok. 51,2 m, a obszar analizy wyznaczono w promieniu ok. 155 m co stanowi więcej niż 3-krotną szerokość frontu działki i więcej niż 50 m. Szczegółową analizę ograniczono do działek zabudowanych zlokalizowanych: - na południe od ul. [...], gdzie teren bezpośrednio przylega do wnioskowanej działki. Teren po stronie północnej od ul. [...] tworzy odrębny obszar urbanistyczny; - wzdłuż ulicy [...], przy której znajduje się działka objęta wnioskiem oraz - wzdłuż ulicy [...], której zabudowa stanowi najbliższe sąsiedztwo. Przyjęty obszar jest w pełni reprezentatywny dla przedmiotowego rejonu dzielnicy K.. Dalsze jego rozszerzanie byłoby nieuzasadnione. Na podstawie w/w analiz stwierdzono, że spełnione są łącznie warunki umożliwiające wydanie niniejszej decyzji wynikające z art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: 1) co najmniej jedna z działek sąsiednich, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu (np. dz [...]zabudowana budynkiem wielorodzinnym), 2) teren ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...], poprzez działkę nr [...] 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia, 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia rolnego lub leśnego, ponieważ stanowi grunt oznaczony jako R lllb położony w granicach administracyjnych miasta B., teren wymaga decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej, 5) niniejsza decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ ustalił w nieprzekraczalną linię zabudowy od strony drogi publicznej w odległości 9,5 m od granicy działki [...]z ul. [...], na przedłużeniu linii zabudowy wyznaczonej przez budynek na dz. [...]. Wskaźniki nowej zabudowy organ ustalił w decyzji jako dolne i górne granice dopuszczalnego parametru. Wyniki analizy wskazały, że wśród działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi średnia powierzchnia zabudowy wynosi 137 m 2, że występują budynki o mniejszej a także większej powierzchni zabudowy. Zgodnie ze złożoną koncepcją wnioskowany obiekt ma mieć powierzchnię zabudowy 194 m 2 co stanowi wielkość zbliżoną do budynku mieszkalnego na nieruchomości [...]. Na w/w nieruchomości zlokalizowany jest także garaż, z którym łączna powierzchnia zabudowy wynosi 235 m 2 . W związku z powyższym organ ustalił jako dolną granicę dopuszczalnego parametru wielkość powierzchni 194 m 2, co daje wskaźnik 5,9%. Organ przyjął wskaźnik niższy niż występujące w obszarze analizowanym z uwagi na dużą powierzchnię działki objętej decyzją w porównaniu z działkami zabudowanymi budynkami mieszkalnymi w terenie objętym analizą urbanistyczną. Górny wskaźnik (7,6%) odpowiada powierzchni zabudowy 250 m 2 i jest zbliżony do wskaźnika najniższego (7,7% na ul. [...]) w obszarze analizowanym. Jest on zgodny z wnioskiem. Wielkość powierzchni biologicznie czynnej określono wskaźnikiem minimalnie wymaganym, ponieważ przepisy art. 74 i 75 prawa ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 519 z późn. zm.) wymagają przekształcania elementów przyrodniczych wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to konieczne. Wysokość nowej zabudowy dla części nadziemnej organ ustalił od 2 do 3 kondygnacji, t.j. od 8,5 m do 13,5 m, licząc od poziomu terenu istniejącego przy głównym wejściu do budynku do najwyżej położonej górnej powierzchni przekrycia dachu. W najbliższym sąsiedztwie, na dz. [...], budynek mieszkalny ma wysokość ok. 8,57 m, natomiast na działce [...] - 14,73 m. Górną wartość ustalono zgodnie z wnioskiem dopuszczając możliwość usytuowania poddasza gospodarczego w przestrzeni pod dachem ponad 3 kondygnacją w przypadku przekrycia budynku dachem dwuspadowym. W tym przypadku wysokość ścianki kolankowej poddasza nie powinna być większa niż 1,0 m. W konsekwencji organ ustalił: - szerokość elewacji od strony frontu działki tj. [...]) od 16,4 do 20,0 m. Wartości te mieszczą się wśród wartości z obszaru objętego analizą, tj. od 8,6 m budynku przy ul. [...]do 21,5 m budynku przy ul. [...], - szerokość elewacji od strony drogi publicznej ul. [...] 13,5 m z tolerancją 20%. Przyjęta wartość stanowi średnią wśród zabudowy mieszkaniowej, - dach płaski lub jednospadowy. W obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne przekryte dachem o zróżnicowanej geometrii, od płaskich, z niewielkim nachyleniem dla odprowadzenia wody (bud. ul. [...]), do dachów dwu i wielospadowych o kącie nachylenia połaci ok. 40-45 stopni (bud. ul. [...]). Wzdłuż ul. [...] po stronie zachodniej znajdują się budynki produkcyjno-usługowo-handlowe i usług budowlano- montażowych, a po przeciwnej stronie ul. [...] i działki [...]zlokalizowany jest trzy kondygnacyjny budynek biurowy. Wszystkie te obiekty przekryte są dachami płaskimi. Odwołanie od tej decyzji złożyli K. L., W. L., K. L., J. L. i A. S.. Wnieśli swe zastrzeżenia co do przyjęcia budynku wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] jako podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, podczas gdy budynek ten nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycyjnego i nie jest przeznaczony do prowadzenia działalności usługowej. Zwrócono w odwołaniu również uwagę na ograniczenia i uciążliwości, które w przyszłości będzie generować zrealizowana inwestycja tj. zacienienie i zalewanie terenów bezpośrednio graniczących z terenem wnioskowanym oraz utrata spokoju spowodowana całodziennymi przejazdami samochodów dojeżdżających na teren inwestycyjny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielski Białej zaskarżoną decyzję utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. W pełni podzieliło ustalenia Prezydenta Miasta B. i wywiedzione z nich skutki prawne. Odnosząc się do zarzutu odwołania wskazało, iż organ I instancji wyznaczył w sposób prawidłowy tj. zgodny z przepisami prawa, obszar analizowany, a następnie przedstawił i zestawił niezbędne dane dotyczące istniejącej w wyznaczonym obszarze zabudowy, w konsekwencji czego określił - w sposób prawidłowy - poszczególne parametry planowanej zabudowy. Organ prawidłowo również przyjął, że istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa daje podstawy do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, zarówno pod kątem kontynuacji parametrów, jak i funkcji. Podkreślił, że poza występującym po stronie zachodniej [...] - działka nr [...]- trzykondygnacyjnym budynkiem biurowym przekrytym dachem płaskim i innymi budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, występuje również - na działce nr [...]- czterokondygnacyjny budynek wielorodzinny przekryty dachem dwuspadowym. Na wnioskowanym terenie ustalono funkcję zabudowy mieszkaniową wielorodzinną z dopuszczeniem - w parterze budynku - lokalizacji nieuciążliwych usług towarzyszących zabudowie mieszkaniowej, typu biuro. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła A. S. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, zwolnienia z kosztów postępowania oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła organowi administracji naruszenie: 1. art. 7 k.p.a. poprzez błędną ocenę okoliczności sprawy i nie wzięcie pod uwagę takich okoliczności jak posadowienie inwestycji pomiędzy domami zabudowy jednorodzinnej położonymi poniżej położenia inwestycji oraz narażenia okolicznych domów na zalewanie wodą spływającą z posesji na której ma być inwestycja oraz faktu, iż planowana inwestycja spowoduje zacienienie budynku jednorodzinnego po sąsiedzku położonego na działce [...], 2. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że inwestycja jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa i że realizacja nie naruszy ładu przestrzennego, 3. art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe rozpatrzenie materiału dowodowego i pominięcie kluczowych dla sprawy dowodów prezentowanych przez odwołującą oraz ukształtowanie przekonania Sądu na tym, iż dla wnioskowanego terenu nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy tereny są oznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny zabudowy jednorodzinnej. A w konsekwencji dokonanych naruszeń: - błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść wydanego w niniejszej sprawie orzeczenia poprzez błędne przyjęcie organu, iż pozwolenie wodnoprawne będzie gwarantować niezalewanie sąsiednich działek, podczas gdy działka skarżącej znajduje się niżej niż planowana inwestycja, a przekrój zainstalowanych rur nie pozwala na odprowadzenie dodatkowych wód opadowych, - błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść wydanego w niniejszej sprawie orzeczenia, polegający na wskazaniu precedensu wystąpienia w obszarze analizy budynku wielorodzinnego na działce [...], albowiem wspomniana działka nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie lokalizacji inwestycji oraz znajduje się w dalekiej odległości od domów jednorodzinnych, oddzielonych od niej drogą i drzewami. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 59 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm. – dalej jako "u.p.z.p.") "zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio". Jednocześnie w świetle art. 61 ust. 1 tego aktu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustalenie warunków zabudowy w rozstrzyganej sprawie nastąpiło w oparciu o przeprowadzoną analizę urbanistyczną. Tej dokonuje się zaś na tzw. obszarze analizowany. Wyznacza się go w oparciu o reguły określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W świetle § 3 ust. 1 tego aktu "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy". Jednocześnie § 1 ust. 2, wskazuje, że "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". W rozstrzyganej sprawie Prezydent Miasta B. wyznaczył obszar analizowany we właściwej wysokości. Konieczne jest tu wzięcie pod uwagę zarówno przesłanki "dobrego sąsiedztwa", jak i ładu urbanistycznego. Nie można także zupełnie pomijać treści art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Organy administracji w sposób szczegółowy i wyczerpujący wskazały, iż w sprawie występuje przesłanka "dobrego sąsiedztwa"). Dotyczy to zarówno funkcji, jak i poszczególnych parametrów zamierzenia. Niewielkie odstępstwa od parametrów "średnich" zostały omówione w uzasadnieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznaje je za nieuzasadnione. Pierwszy z nich dotyczy naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez błędną ocenę okoliczności sprawy i nie wzięcie pod uwagę takich okoliczności jak posadowienie inwestycji pomiędzy domami zabudowy jednorodzinnej położonymi poniżej położenia inwestycji oraz narażenia okolicznych domów na zalewanie wodą spływającą z posesji na której ma być inwestycja oraz faktu, iż planowana inwestycja spowoduje zacienienie budynku jednorodzinnego po sąsiedzku położonego na działce [...]. Otóż przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie są warunki zabudowy. Kwestie ewentualnego zacieniania, czy też zalewania muszą zostać rozpatrywane na etapie ewentualnego wydawania pozwolenia na budowę. Niezależnie od tego skarżąca nie przytoczyła jakikolwiek okoliczności, które mogły by potwierdzać jej tezę. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organy administracji jednoznacznie wykazały, iż takie sąsiedztwo występuje. Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe rozpatrzenie materiału dowodowego i pominięcie kluczowych dla sprawy dowodów prezentowanych przez odwołującą, iż dla wnioskowanego terenu nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy tereny są oznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny zabudowy jednorodzinnej. Decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana jedynie w odniesieniu dla terenów, dla których nie obowiązuje plan miejscowy. Jak wynika z akt administracyjnych taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie miała miejsce. Za bezzasadne Sąd uznaje także zarzuty związane z "precedensem urbanistycznym". Oceny występowania przesłanki "dobrego sąsiedztwa" dokonuje się w oparciu o zabudowę występującą na całym obszarze analizowanym a nie tylko w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.