II SA/Gl 491/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant asystent sędziego Olga Hibner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 listopada 2007 r. sprawy ze skargi R. R. i J. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Z. po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółki Produkcyjno-Handlowej [...] w Z., działając na podstawie art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89, poz. 414 ) oraz zgodnie z porozumieniem z dnia [...] r. zawartym pomiędzy Wojewodą w sprawie przekazania niektórych zadań i kompetencji z zakresu administracji rządowej do wykonania organom Gminy Z. ( Dz. Urzęd. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...] r. poz. [...] ), udzielił wnioskodawcy pozwolenia na użytkowanie budynku biurowo – hotelowego wybudowanego zgodnie z decyzją z dnia [...] r. nr [...] , usytuowanego na działce nr [...] w Z. przy ul. [...] . Jako warunki udzielonego pozwolenia podano, iż obiekt należy użytkować zgodnie z przeznaczeniem oraz stale dbać o estetykę obiektu i otoczenia. Pismem z dnia [...] r. R. R. i J. R. jako obecni właściciele powyższego budynku biurowo – hotelowego o aktualnym numerze początkowym [...], zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o stwierdzenie wygaśnięcia tejże decyzji w trybie art. 162 kpa. W uzasadnieniu wnioskodawcy podali, iż na mocy ostatecznej decyzji nr [...] Wojewody z dnia [...] r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...], o treści ustalonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] r. znak [...] , ustalona granica terenu autostrady i pasa drogowego autostrady znajduje się w bryle budynku (przebiega przez budynek ). Następnie w dniu [...] r. Wojewoda wydał decyzję nr [...] , zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę autostrady [...] , w tych samych liniach rozgraniczających, co decyzja lokalizacyjna. Na tej podstawie wnioskodawcy uznali, że budynek utracił pierwotne przeznaczenie, bowiem znalazł się w obrębie nieruchomości zajętej częściowo pod budowę autostrady i tym samym został przewidziany do rozbiórki, co uniemożliwia im dostosowanie się do wymogów z art. 61 Prawa budowlanego. Zdaniem wnioskodawców, w takim stanie rzeczy niezbędne jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jako nieaktualnej pod względem prawnym i faktycznym. Po rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. orzekł o odmowie wydania decyzji, stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał przepisy art. 162 kpa oraz art. 90 pkt 9 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa ( Dz. U. Nr 106, poz. 668 ). W uzasadnieniu organ administracji wyjaśnił, że pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego jest dokumentem stwierdzającym jego techniczną przydatność do użytkowania. Prawo budowlane przewiduje różnego rodzaju inicjatywy po stronie właściciela budynku – włącznie z pozwoleniem na rozbiórkę. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie budynek znajduje się w sąsiedztwie autostrady, zrealizowanej z naruszeniem granic działki, co jednak nie uzasadnia przyjęcia interesu strony, o którym mowa w art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Nie stwierdzając zatem przesłanek z art. 162 kpa, wniosku nie uwzględniono. W odwołaniu od decyzji R. R. i J. R. w pierwszym rzędzie zarzucili pominięcie dowodów wskazanych we wniosku, podtrzymując stanowisko, że część działki nr [...] i część znajdującego się na niej budynku, znalazła się w obrębie pasa drogowego autostrady i terenu autostrady, gdyż linie rozgraniczające przecinają obiekt, co z kolei wyklucza jego użytkowanie zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego. Odwołujący się podnieśli też, że przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, pozbawia właścicieli możliwości otrzymania odszkodowania za nakłady poniesione na nieruchomość po dniu wydania decyzji o ustalenie lokalizacji drogi. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jako zgodnej z prawem. Zdaniem organu odwoławczego, decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie podlega wygaśnięciu w przypadku zaplanowania nowych inwestycji na terenie zajętym przez obiekt, zaś decyzja Wojewody o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...], czy też decyzja Wojewody o pozwoleniu na jej budowę nie skutkują wygaśnięciem wcześniej nabytego prawa do użytkowania obiektu usytuowanego na tym terenie. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego R. R. i J. R. wnieśli o uchylenie decyzji organów obydwu instancji jako rażąco naruszających art. 162 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 7, 10, 77 § 1 i 80 kpa. Nadto, skarżący domagali się zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu przedstawiając dotychczasową argumentację, skarżący podnieśli dodatkowo, że w załączniku do decyzji nr [...] Wojewoda wymienił pod pozycją [...], działkę nr [...] jako przewidzianą do wykupu pod budowę autostrady. Wydzielona linią rozgraniczającą część tej działki, podlega przepisom ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o drogach publicznych i znalazła się w zarządzie D. O. D. P. w K.( obecnie – O.G. D. D. K. i A.w K. ), a wreszcie, ta część działki stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Rozpoczęcie robót budowlanych na tym odcinku nastąpiło zaś w [...] r. Zdaniem skarżących, oznacza to, że nie jest możliwe użytkowanie obiektu budowlanego, którego część znajduje się na terenie budowanej autostrady. Stąd też decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stała się bezprzedmiotowa jako niewykonalna. Wreszcie, skarżący wskazali, że aczkolwiek do tej pory nie wyodrębniono geodezyjnie części działki, niezbędnej pod budowę autostrady i nadal są użytkownikami wieczystymi całej działki nr [...] , to skutki w tym zakresie powinno złagodzić stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...]r. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W kolejnym piśmie skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu z załączników do decyzji, przywołanych przez nich we wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji dla wykazania, że ich działka objęta została zarówno decyzją o ustaleniu lokalizacji, jak i pozwoleniu na budowę autostrady. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też sąd administracyjny nie stwierdził naruszenia reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkujących wznowieniem postępowania administracyjnego. Tymczasem zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jedynie tego rodzaju naruszenie prawa skutkuje uwzględnieniem skargi. Przesłanki wygaśnięcia lub uchylenia decyzji regulują przepisy art. 162 i art. 163 kpa. Zatem wydanie tego rodzaju decyzji możliwe jest wówczas, gdy decyzja 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony, 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, którego strona nie dopełniła, 3) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, których strona nie dopełniła w wyznaczonym terminie, 4) jeżeli przewidują to przepisy odrębne. W niniejszej sprawie z uwagi na treść wniosku skarżących jest zaś oczywiste, że w rachubę wchodzić może jedynie przypadek, wymieniony w pkt 1. Jak wyjaśniono w literaturze, bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje taki skutek. Bezprzedmiotowość decyzji powstaje przy tym zawsze po jej wydaniu ( B. Adamiak, Polskie postępowanie administracyjne, str. 245 ) Wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji skarżący umotywowali niemożnością użytkowania budynku usytuowanego na działce nr [...] w Z. przy ul. [...], z uwagi na fakt, iż znalazł się on częściowo w obrębie linii rozgraniczających teren autostrady [...] i pasa drogowego tej autostrady. Taki stan rzeczy w ich ocenie spowodował "nieaktualność" pod względem prawnym i faktycznym decyzji z dnia [...] r. i uniemożliwia im dostosowanie się do nakazów z art. 61 Prawa budowlanego. Przepis ten nakłada na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Zatem ustawodawca przewidział wymóg użytkowania obiektu w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymogami ochrony środowiska oraz utrzymywania w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. W pierwszym rzędzie w niniejszej sprawie zauważyć jednak przyjdzie, iż nie jest sporny fakt wybudowania drogi i częściowego zajęcia działki nr [...] na ten cel. Jednak sedno sporu polega na ustaleniu zakresu tego zajęcia. W toku niniejszego postępowania administracyjnego nie została bowiem wydana przez Wojewodę decyzja o stwierdzeniu nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości, będącej w użytkowaniu wieczystym skarżących, a stanowiącej własność Gminy Z. ( vide : decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] r.). Nie dokonano też podziału tej nieruchomości. Taki stan rzeczy wynika z dokumentów, złożonych przez skarżących w toku postępowania administracyjnego. Stąd też stwierdzić należy, iż rozstrzygnięcie tejże kwestii nie mogło nastąpić ani w toku postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją, ani też w toku niniejszego postępowania sądowego. Skarżący w istocie zmierzali bowiem do wykazania okoliczności i skutków prawnych, których stwierdzenie może nastąpić wyłącznie w innym postępowaniu i przed innymi organami administracji. Faktu, że postępowanie to nie zostało zakończone, nie może zaś zastąpić wydanie decyzji z art. 162 kpa. Co prawda, zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżących, iż niepewność stanu prawnego, wynikająca z niewątpliwego objęcia ich działki liniami rozgraniczającymi autostrady, ogranicza możliwość czynienia nakładów na nieruchomość. Jednak skutków w tym zakresie nie może w żadnym wypadku łagodzić orzeczenie o wygaśnięciu decyzji z dnia [...] r. Nie wnikając w kwestię, czy budynek skarżących był kiedykolwiek wykorzystywany na cele biurowo – hotelowe przez ich poprzedników prawnych, wskazać przyjdzie, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie na takie właśnie cele, mogłoby doprowadzić jedynie do sytuacji, że istniejący budynek, który został jedynie przebudowany na cele biurowo – hotelowe, a więc został wybudowany z innym przeznaczeniem, nie miałby prawnie określonego przeznaczenia. Jednak obiekt jako taki istniałby i podlegałby obowiązkom z art. 61 Prawa budowlanego. O tym zaś, czy jego właściciele uchybiają wymogom z art. 61, władny byłby orzec organ nadzoru budowlanego w odrębnym postępowaniu. Nawet obiekt w ogóle nie użytkowany może być też przedmiotem takich nakazów. Jednak stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] r. nie jest niezbędne do wykonywania robót przy istniejącym obiekcie, czy nawet jego rozbiórki, czy też faktycznego zaprzestania jego użytkowania. Wydanie decyzji z art. 162 kpa nie stanowi też warunku dochodzenia roszczeń odszkodowawczych, jeżeli wskutek niepewności stanu prawnego skarżący nie mogą użytkować budynku. W konsekwencji, zdaniem sądu administracyjnego brak podstaw do przyjęcia bezprzedmiotowości decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku, w sposób, o którym mowa w kwestionowanej decyzji, jako że nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego, uniemożliwiającego jej wykonanie ( nie wybudowano drogi zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady), ani też doszło do zmiany stanu prawnego, skoro stwierdzenie tej zmiany możliwe jest jedynie w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Wreszcie, nawet przy odmiennym założeniu, nie została spełniona dalsza niezbędna przesłanka w postaci wzglądu na interes skarżących czy interes społeczny. Mianowicie, wyeliminowanie decyzji z dnia [...] r., czy też rezygnacja z wynikającej z niej uprawnień, nie wpłynie na byt prawny budynku jako obiektu istniejącego i podlegającego rygorom prawa budowlanego i nie ma znaczenia dla możliwości dochodzenia przez nich roszczeń odszkodowawczych. O tym zaś, czy skarżący mogą dokonać zmiany sposobu użytkowania tego budyniu, władny jest orzec jedynie organ administracji architektoniczno – budowlanej. Odnosząc się zaś do wniosku skarżących zawartego w piśmie z dnia [...] r. wyjaśnić przyjdzie, iż żądane dokumenty zostały dołączone do akt tut. sądu sygn. akt II SA 127/07 i II SAB/Gl 7/07, zaś przeprowadzenie z nich dowodu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. O zmianie stanu prawnego działki nr [...] władny jest orzec jedynie Wojewoda w odrębnym postępowaniu. Stąd też wniosek skarżących nie mógł odnieść skutku w świetle art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wreszcie, podnoszona w skardze wadliwość procesu budowlanego nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 tej ustawy.