II SA/Gl 491/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi O. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Miasta i Gminy S. odmówił skarżącej O. S. (dalej: strona) przyznania prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu tej decyzji, z przedłożonego zaświadczenia lekarskiego wynika, że pozostawała ona pod opieką medyczną od 16 tygodnia ciąży do porodu. Natomiast z przepisów wynika, że powinna pozostawać pod opieką od 10 tygodnia. W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, że w maju 2019 r. miała negatywny wynik testu ciążowego. Do lekarza zgłosiła się niezwłocznie po tym, jak dowiedziała się o ciąży. Nie miała natomiast wpływu na długie kolejki do lekarza (miesiąc oczekiwania na wizytę) oraz na brak objawów ciąży. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: Kolegium) decyzją z dnia [...]r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 15b ustawy o świadczeniach rodzinnych, z tytułu urodzenia się żywego dziecka przyznaje się jednorazową zapomogę w wysokości 1.000 zł na jedno dziecko. Zgodnie z art. 15b ust. 5 tej ustawy, zapomoga, o której mowa w ust. 1, przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. Następnie organ podniósł, że aktualnie do otrzymania przedmiotowego świadczenia konieczne jest, aby kobieta pozostawała pod opieka medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży. Natomiast skarżąca została objęta opieką lekarską dopiero od 16 tygodnia ciąży, co wynika z włączonego do akt sprawy zaświadczenia. Wobec tego nie spełniła warunków przyznania wnioskowanego świadczenia. W skardze wniesionej od powyższej decyzji strona (dalej; skarżąca) podniosła argumenty analogiczne, jak w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, a ponadto wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym od ogólnej zasady zachodzą wyjątki uzasadnione indywidualną sytuacją matki dziecka. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z istotnym naruszeniem przepisów postępowania. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił art. 15b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. z 2020 r. poz. 111, dalej: u.ś.r.) regulujący warunki przyznawania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Zgodnie z art. 15b ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka w wysokości 1000 zł przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka w sytuacji, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 1922 zł. Przepis art. 15b ust. 5 ustawy dodatkowo stanowi, że powyższa zapomoga przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, przy czym w myśl art. 15b ust. 6 ustawy pozostawanie pod opieką medyczną potwierdzić należy zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. W niniejszej sprawie organ stwierdził, że warunek określony w art. 15b ust. 5 cytowanej ustawy nie został spełniony i z tego powodu odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Z literalnego brzmienia przepisu zamieszczonego w art. 15b ust. 5 ustawy wynika, że prawo do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje osobom uprawnionym pod warunkiem pozostawania kobiety pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Mając jednak na uwadze ratio legis, a więc motywy ustawodawcy oraz zasady wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, a także to, że interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana przy zastosowaniu techniki wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją RP, nie można w procesie wykładni przepisu art. 15b ust. 5 ustawy poprzestać wyłącznie na literalnym jej brzmieniu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 22 listopada 2016 r. SK 2/16, OTK-A 2016/92, dokonał wykładni art. 15b ust. 5 u.ś.r. wskazał m. in., że warunek uzależniający przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka od pozostawania pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu został wprowadzony na podstawie art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 237, poz. 1654). Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej z 2008 r. wynika, że zmiana ustawy o świadczeniach rodzinnych (zawarta w art. 6 pkt 1 projektu) wprowadza warunkowe wypłacanie świadczenia z tytułu urodzenia dziecka, uzależnione od przedstawienia przez matkę lub ojca dziecka, ubiegających się o takie świadczenie, zaświadczenia lekarskiego o objęciu odpowiednią opieką medyczną w czasie ciąży. "Intencją tej regulacji jest zwiększenie rzeczywistego zakresu objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową" (druk sejmowy nr 885 i nr 630/VI kadencji). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela ugruntowaną w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prokonstytucyjną wykładnię art. 15b ust. 5 ustawy, w ramach której podkreśla się, że wypełnienie obowiązku poddania się opiece lekarskiej przez przyszłą matkę i jej dziecko nie może być oceniane z pominięciem ustaleń, co do obiektywnych możliwości jego realizacji w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Nie jest bowiem wykluczone, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego w art. 15b ust. 5 ustawy, terminu poddania się opiece medycznej. Przyczyn niezależnych od woli kobiety należy upatrywać m.in. w braku możliwości uzyskania pomocy lekarskiej w terminie zakreślonym w art. 15 b ust.5, czy braku możliwości rozeznania przez kobietę, stanu ciąży w ciągu pierwszych 10 tygodni z uwagi na uwarunkowania osobnicze, fizjologiczne, zdrowotne. Mogą wystąpić także inne sytuacje obiektywnie uniemożliwiające kobiecie dochowanie wymogu pozostawania pod opieką lekarską. W pewnych przypadkach kobieta, której nie da się zarzucić braku troski o zdrowie własne i płodu, może pozostawać pod opieką medyczną w terminie późniejszym, niż określony w art. 15b ust. 5 u.ś.r. ze względu na niezależne od niej czynniki. Mogą to być w szczególności czynniki o charakterze biologicznym - np. brak możliwości rozpoznania ciąży w jej wczesnym etapie, bądź faktycznym - np. brak możliwości zarejestrowania się na badania lekarskie lub poddania się badaniu lekarskiemu w odpowiednim terminie (wyroki: WSA w Poznaniu z: 5 września 2013 r. IV SA/Po 580/13; 14 marca 2014 r. II SA/Po 1022/13; WSA w Gdańsku z 11 lipca 2013 r. III SA/Gd 223/13; WSA w Olsztynie z 7 listopada 2013 r. II SA/Ol 801/13; WSA w Krakowie z 20 listopada 2013 r. III SA/Kr 156/13; WSA w Łodzi z 9 stycznia 2014 r. II SA/Łd 1051/13; WSA w Opolu z 16 września 2014 r. II SA/Op 354/14; WSA w Warszawie z 5 stycznia 2015 r. I SA/Wa 3089/14; WSA w Białymstoku z 24 września 2015 r. II SA/Bk 509/15; WSA w Bydgoszczy z 12 stycznia 2016 r. II SA/Bd 1298/15, cbosa), Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z: 20 listopada 2015 r. I OSK 1003/14; 16 maja 2017 r. I OSK 2101/15; 28 czerwca 2017 r. I OSK 2536/15 i I OSK 2537/15; 10 października 2017 r. I OSK 3453/15, z dnia 3 lipca 2019r. sygn. akt I OSK 2510/18 opubl. w internetowej bazie orzeczenia.nsa.gov.pl Przyjęcie przeciwnego stanowiska, wynikającego z literalnej wykładni art. 15b ust. 5 u.ś.r., prowadziłoby do naruszenia zasady równości i zasady sprawiedliwości społecznej nakazującej równo traktować podmioty wykazujące takie same cechy istotne w przypadku przyznawania określonego dobra. Zawężałoby bowiem w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do jednorazowej zapomogi przez pominięcie kobiet, które z niezawinionych przez siebie przyczyn rozpoczęły kontrolę medyczną z przekroczeniem wyznaczonego w ustawie terminu. Dodatkowo godziłoby w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 czy art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto, co istotne, niezaprzeczalnym celem ustawy jest realizacja polityki społecznej, uwzględniającej dobro rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji. Każdy z przepisów znajdujących się w tym akcie prawnym musi więc pozostawać w zgodzie z jego funkcją. Wyłączenie z kręgu uprawnionych do takiego wsparcia przyszłych matek, które mimo należytej troski o swoje dziecko, z przyczyn od siebie niezależnych nie mogły spełnić wymagań nałożonych na mocy ustawy pozostaje w sprzeczności z racjonalnością ustawodawcy. Niezasadne byłoby przeto przypisywanie racjonalnemu ustawodawcy, że pozbawia ochrony rodzinę, sprzecznie do treści art. 71 ust. 1 Konstytucji RP nakazującego Państwu w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględniać dobro rodziny (vide wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 868/13, publik. w CBOSA). Przyjęcie wskazanej wykładni oznacza, że każdorazowo w sytuacji niedochowania przez ciężarną przesłanki z art. 15b ust. 5 ustawy organ powinien dążyć do wyjaśnienia przyczyny tego zaniechania. Przedstawione okoliczności, w ocenie Sądu, mogą stanowić o tym, że niedotrzymanie terminu pierwszej wizyty u lekarza ginekologa przed 10 tygodniem ciąży nie nastąpiło w wyniku świadomego czy celowego zaniedbania matki dziecka. W tej sytuacji stwierdzić należy, że organy nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, czym naruszyły art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji art. 8 i art. 107 § k.p.a., poprzez brak pełnego i przekonującego uzasadnienia decyzji. W postępowaniu administracyjnym należało ustalić, czy występowały przyczyny obiektywne, które uniemożliwiły matce dziecka poddanie się opiece lekarskiej we wskazanym przez ustawę terminie. Dla takiego ustalenia nie jest wystarczające zaświadczenie, potwierdzające pozostawanie pod tą opieką od momentu ustalonego przez organ. Organy obu instancji zastosowały przepis art. 15b ust. 5 u.ś.r. w sposób niewłaściwy, poprzestając na jego językowej wykładni, nie uwzględniły wszystkich okoliczności istotnych mających wpływ na wynik sprawy. Podsumowując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w zakresie odmowy przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.), co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przez organy przepisu prawa materialnego (art. 15b ust. 5 u.ś.r.). Powoduje to konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji we wskazanej wyżej części. Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie uwzględnienie przedstawionego w uzasadnieniu wyroku stanowiska o potrzebie stosowania celowościowej wykładni art. 15b ust. 5 u.ś.r. oraz zastosowanie się do wskazań dotyczących poddania ocenie okoliczności podniesionych przez skarżącą na usprawiedliwienie niemożności poddania matki dziecka opiece lekarskiej w odpowiednim czasie z przyczyn obiektywnych. Z tego względu, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] r.