II SA/Gl 492/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2007r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę oddala skargę. Zarząd Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w W. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), udzielił [...] Spółce z o.o. w R. zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Miasta R. począwszy od dnia [...]r. Na skutek odwołania wniesionego od tej decyzji przez [...] Spółkę z o.o. w R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że wnosząca odwołanie Spółka nie jest stroną w prowadzonym postępowaniu. Przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony w rozumieniu art. 28 kpa jest to, czy posiada on interes prawny lub obowiązek ze względu na który żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza to samo co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, tj. stan w którym podmiot wprawdzie jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale zainteresowania tego nie może poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracyjnego. W przekonaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząca odwołanie Spółka nie posiada interesu prawnego wynikającego z przepisów prawa materialnego, przede wszystkim zaś opartego o przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Interes faktyczny, który niewątpliwie posiada odwołująca nie może być podstawą do przyznania jej statusu strony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach [...] Sp. z o.o. w R. wniosła o uchylenie powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. i w konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w W. z dnia [...] r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca Spółka zakwestionowała stanowisko, iż nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wydania dla [...] Sp. z o.o. w R. zezwolenia na zbiorowe zaopatrzenie w wodę. Udzielenie bowiem zezwolenia innemu przedsiębiorcy na ten sam obszar stanowi niewątpliwie naruszenie jego interesu prawnego. Powoduje również zmianę obowiązków wobec dotychczasowych odbiorców wody oraz obowiązków gminy. Skarżąca Spółka podniosła również, że zawarła z [...] Sp. z o.o. w dniu [...] r. umowę na dostawę wody dla jej własnych celów produkcyjnych. W chwili zawarcia tej umowy skarżąca nie wiedziała o fakcie udzielenia [...] Sp. z o.o. zezwolenia na zbiorowe zaopatrzenie w wodę. Wobec udzielenia zezwolenia umowa ta nie jest realizowana. Skarżąca jako dostawca wody dla odbiorcy finalnego posiada rurociąg wodny, który wobec wydania zezwolenia stał się bezużyteczny. Nowopowstała sytuacja naraża skarżącą Spółkę na określone straty. W odpowiedzi na tę skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało dotychczasową argumentację i wniosło o oddalenie skargi. Jednocześnie organ wskazał, iż zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji. W toku postępowania sądowego decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność decyzji Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w W. z dnia [...] r. Rozstrzygnięcie to Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzją z dnia [...] r. nr [...]. Na rozprawie przed Sądem przedstawiciel skarżącej Spółki podtrzymał skargę podnosząc, że na skutek stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji [...] Sp. z o.o. wystąpiła ponownie do właściwego już organu z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zbiorowe zaopatrzenie w wodę. Pełnomocnik organu wskazał natomiast, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło również postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w W. o udzieleniu skarżącej Spółce zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę jako wydanej przez organ niewłaściwy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, jako że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, zawarte zaś w skardze zarzuty nie mogły podważyć legalności tego aktu. W oparciu zaś o kryterium zgodności z prawem, jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1369 ze zm.), sąd administracyjny władny był dokonać kontroli działalności administracji publicznej przez organ, którego decyzję zaskarżono. Trafnie przyjęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że legitymację do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 127 § 1 kpa ma strona, a zatem podmiot spełniający przesłanki wynikające z art. 28 kpa. Stosownie do treści ostatnio powołanego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony postępowania administracyjnego ma charakter tak procesowy, jak i materialny. Procesowy, gdyż tyko osoba uczestnicząca faktycznie w sprawie może być stroną, a materialny bo musi być określony przepis prawa materialnego, który by chronił ten interes. W ślad za poglądami jednolicie przyjmowanymi w orzecznictwie i dominującymi w literaturze przyjąć trzeba, że wspomniany interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej (por. wyrok NSA z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1693/97 – Lex nr 48702). Innymi słowy więc stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze matrialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99 – Lex nr 47938). Podkreśla się również, że jest to interes o charakterze osobistym, przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01 – Lex nr 53376). Tak rozumiejąc pojęcie interesu prawnego należy zaakceptować stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego o udzielenie zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę stroną może być tylko to przedsiębiorstwo, co oznacza, że inne przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w tym postępowaniu nie posiada własnego, indywidualnego interesu prawnego i to nawet wówczas, gdy obszary działalności obu przedsiębiorstw pokrywają się. Z przepisu art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 828 ze zm.) wynika, że zezwolenie na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę wydawane jest na wniosek konkretnego przedsiębiorstwa. Z kolei przepis art. 17 tej ustawy określa wymagane elementy wniosku o udzielenie zezwolenia. Ani z powołanych przepisów, ani z innych przepisów wspomnianej ustawy nie można wyprowadzić wniosku, by inne przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oponujące przeciwko udzieleniu zezwolenia mogło wykazać w tym postępowaniu własny, osobisty interes prawny. Wszak udzielenie [...] Sp. z o.o. zezwolenia nie niweczy w sensie prawnym zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę przez skarżącą Spółkę. W skardze nie przedstawiono argumentacji mogącej podważyć wyprowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnego w tym zakresie wniosku. Podnoszone okoliczności, a mianowicie, że udzielone [...] Sp. z o.o. w R. zezwolenie dotyczy tego samego obszaru działalności, a ponadto, że skarżącą łączy z Elektrociepłownią umowa o dostarczanie wody dla celów produkcyjnych nie przemawiają za istnieniem interesu prawnego opartego o konkretną normę materialnoprawną, lecz świadczą o interesie faktycznym. Jednakże zainteresowanie sposobem rozstrzygnięcia nie dotyka w żadnym wypadku interesu prawnego skarżącej Spółki. W takim samym stopniu nie jest interesem prawnym [...] Sp. z o.o. w R. to, że skarżącej Spółce udzielone również zostało zezwolenie na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę. Akcentowana przez skarżącą Spółkę kwestia wyrządzenia szkody do jakiej doprowadzić może udzielenie zezwolenia na zbiorowe zaopatrzeni w wodę innemu podmiotowi w sposób oczywisty świadczy o interesie faktycznym, nie zaś prawnym. Całokształt tych rozważań skłania do akceptacji stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż wnosząca odwołanie Spółka nie posiada przymiotu strony. Stwierdzenie zaś, że odwołanie wniósł podmiot niebędący stroną uprawniało i obligowało do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05 – ONSAiWSA 2007 r. nr 2 poz. 50). W niniejszym postępowaniu przedmiotem kontroli sądowej mogła być wyłącznie ta decyzja, co jest konsekwencją akceptacji stanowiska Kolegium, że skarżąca Spółka nie była legitymowaną do wniesienia odwołania. Nie mógł zatem objąć Sąd kontrolą w niniejszym postępowaniu decyzji Międzygminnego Związku Wodociągów i Kanalizacji w W. z dnia [...]r., czego oczekuje skarżąca. Tym bardziej, że organ odwoławczy dostrzegając kwalifikowaną wadliwość decyzji organu pierwszej instancji jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości wszczął z urzędu postępowanie nadzwyczajne, które doprowadziło przed wyrokowaniem w niniejszej sprawie do podjęcia ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o udzieleniu [...] Sp. z o.o. zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zapatrzenia w wodę. W trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) decyzja ta może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego i być przedmiotem kontroli sądowej. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny kontroli wykonywania administracji publicznej w zakresie niezbędnym do końcowego załatwienia sprawy winien dokonać w jej całokształcie. W tym kontekście podnieść należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zwróciło dostatecznej uwagi na to, że stanowisko organu pierwszej instancji co do tego, czy stroną postępowania jest wyłącznie podmiot ubiegający się o wydanie zezwolenia nie było jednolite. Z akt sprawy wynika, że decyzja organu pierwszej instancji doręczona została początkowo wyłącznie [...] Sp. z o.o. (w dniu [...] r.). Jednakże na wniosek skarżącej Spółki decyzja ta została doręczona także temu podmiotowi (w dniu [...] r.). Skoro odwołanie skarżącej Spółki wniesione zostało w dniu [...] r. rodzi się wątpliwość, czy nie zostało wniesione od już ostatecznej decyzji. Jednakże to uchybienie, w cenie Sądu, nie wywarło wpływu na końcowy wynik sprawy z dwóch powodów. Po pierwsze, przez żadną ze stron nie był kwestionowany fakt skuteczności doręczenia skarżącej Spółce decyzji organu pierwszej instancji. Po drugie zaś, i to przede wszystkim, zaskarżoną decyzją organ odwoławczy orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego, tym samym nie doszło do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę, uznając zaskarżoną decyzję w ostatecznym wyniku za wydaną w granicach obowiązującego prawa.