II SA/Gl 492/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Tomasz Dziuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2020 r. sprawy ze sprzeciwu "A" Sp. z o.o. w W. od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 597,00 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zatwierdził projekt budowany i udzielił pozwolenia na budowę dla "A" spółki z organiczną odpowiedzialnością z siedzibą w W. obejmującego budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] numer [...], z kablową linią zasilającą na działce nr ewid. 1 , w miejscowości R.. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor załączył wymagane przepisami prawa budowlanego dokumenty, a objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, w oparciu o przedłożone przez inwestora postanowienie Wójta Gminy S. z dnia [...] r., informujące, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a także w oparciu o przedłożoną przez inwestora dokumentację, organ I instancji ustalił, że nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: P.K., M.P., R.P., P.S., M.U. oraz L.F, nie zgadzając się z tym, że brak jest potrzeby przeprowadzania postępowania w sprawie oceny oddziaływania projektowanej stacji bazowej na środowisko. Ponadto odwołanie wniósł G.P.,, podnosząc dodatkowo, że organ I instancji nie zapewnił mu czynnego udziału w prowadzonym przez siebie postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej. Po rozpatrzeniu powyższych odwołań Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r. nr [...] , działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.), uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda najpierw przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że oprócz powyższych odwołań do organu odwoławczego wpłynęło pismo mieszkańców R. zatytułowane "protest", w którym mieszkańcy wyrazili swą dezaprobatę dla realizacji przedmiotowej stacji bazowej. Ponadto Wojewoda wskazał, że w ramach postępowania odwoławczego inwestor, w odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego, przedstawił dodatkowe dokumenty, jedocześnie informując o tym, że zaszły zmiany w rozwiązaniach projektowych planowanej stacji bazowej. Wojewoda zaakcentował, że postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga ustalenia podmiotów, które - poza inwestorem - posiadają legitymację do występowania jako strony w tym postępowaniu, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowych, krąg stron ustalany jest na podstawie "analizy rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej" - dalej ‚"analizy" (stanowi ona załącznik do projektu budowlanego). Dokument ten przedstawia obszar pola o gęstości mocy większej od 0,1 W/m2 dla poszczególnych anten oraz wartość sumaryczną mocy wszystkich anten (tych już istniejących i tych planowanych). Na podstawie tej analizy i obliczeń w niej zawartych właściciele działek, znajdujących się w tym obszarze, są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W powyższym kontekście Wojewoda stwierdził, że w toku postępowania przed organem I instancji "analiza" była opracowywana na podstawie Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883). Jednak w dniu 1 stycznia 2020 r. weszło w życie nowe Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r. poz. 2448). Akt ten zwiększył wartość dopuszczalnej gęstości mocy dla poszczególnych zakresów częstotliwości pola elektromagnetycznego. W ocenie Wojewody powyższa zmiana stanu prawnego powoduje, że dostarczona przez inwestora "analiza" jest nieaktualna, a w konsekwencji prowadzi do błędnego (nieaktualnego) określenia stron postępowania. Jednocześnie Wojewoda wyjaśnił, że ze względu na zmianę przepisów ww. rozporządzenia i wynikający z tego obowiązek zmiany "analizy" oraz kręgu stron, w ramach postępowania odwoławczego odstąpił od merytorycznej oceny decyzji I instancji i orzekł o uchyleniu tej decyzji w całości, jako niezgodnej z aktualnym stanem prawnym oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji winien wezwać inwestora do przedłożenia zaktualizowanej "analizy" sporządzonej na podstawie Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, a po jej przedłożeniu, na jej podstawie powinien ustalić krąg stron postępowania i rozstrzygnąć sprawę co do istoty, uwzględniając aktualnie obowiązujące przepisy prawa. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na wadliwości pisma z dnia [...] r., którym organ I instancji zawiadomił wszystkie strony o wszczęciu postępowania, podczas gdy prowadził to postępowanie od ponad pół roku i w jego ramach zdążył już wydać kilka orzeczeń (postanowień). Jednak równolegle Wojewoda stwierdził, że uchybienie to nie ma wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji. Ponadto według Wojewody narzucony w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia [...] r. 7-dniowy termin, wyznaczony stronom postępowania na zapoznanie się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy oraz na zgłaszanie ewentualnych uwag i wniosków, był zdecydowanie za krótki. W sprzeciwie od powyższej decyzji inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez ich zastosowanie pomimo, że nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym oraz nie wskazano przyczyn zasadności nieprzeprowadzenia przez organ II instancji ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego; - art. 15 k.p.a. poprzez ograniczenie się przez organ odwoławczy tylko do kontroli decyzji organu I instancji, zamiast ponownego rozstrzygnięcia sprawy; - art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak właściwego wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji przyczyn, które uzasadniałyby uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz brak wyjaśnienia w uzasadnieniu prawnym decyzji, w jakim zakresie sprawa nie została wyjaśniona i dlaczego wyjaśnienie tego zakresu ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a ponadto niewyjaśnienie, dlaczego organ odwoławczy, dysponując danymi wystarczającymi, aby dokonać oceny, kto jest stroną postępowania, takiej oceny nie dokonał samodzielnie oraz dlaczego nie dokonał analizy w tym zakresie, w sytuacji, gdy ograniczyć się ona ma do analizy dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy lub ewentualnie zażądania od inwestora analizy wykonanej w oparciu o zmienione już przepisy; - art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niedziałanie w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia; - art. 136 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie i niewystąpienie do inwestora o podanie danych, czy informacji koniecznych organowi, aby w oparciu o nie przesądzić, zweryfikować, czy prawidłowo ustalono strony postępowania, w sytuacji, gdy w kontekście zmiany innych przepisów niż Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów, pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 2448) zwane dalej "Rozporządzeniem" organ odwoławczy wzywał do przedłożenia stosownych informacji i dokumentów; W uzasadnieniu sprzeciwu pełnomocnik inwestora, nawiązując do uzasadnienia projektu zmiany k.p.a., wprowadzającej obecne brzmienie art. 138 § 2 k.p.a., a także przywołując i cytując orzecznictwo sądów administracyjnych, zaakcentował, że art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. zdanie pierwsze in fine k p a, oraz brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Ponadto decyzja kasacyjna jest dopuszczona wyjątkowo, a zasadą w postępowaniu odwoławczym jest wydawanie orzeczeń reformatoryjnych, także w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Ponadto powinna być przestrzegana zasada ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Tymczasem Wojewoda ograniczył się wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji. Zdaniem pełnomocnika inwestora organ I instancji nie wydał decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, co w uzasadnieniu decyzji podkreślił także sam organ odwoławczy. Tym samym nie została spełniona pierwsza przesłanka niezbędna do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia stwierdził, że krąg stron postępowania powinien być ustalony z uwzględnieniem treści obowiązującego od dnia 1 stycznia 2020 r. nowego Rozporządzenia, podczas gdy decyzją organu I instancji o pozwoleniu na budowę została wydana przed wejściem życie tego rozporządzenia. Jeżeli zatem regulacja ta nie obowiązywała w momencie orzekania przez organ I instancji o przedmiocie sprawy, to nie sposób zarzucić organowi I instancji, że on ją naruszył, a przepisy tego rozporządzenia nie mogły być przez ten organ uwzględnione przy określaniu obszaru oddziaływania obiektu. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano także, że Wojewoda wydając decyzję kasacyjną, nie ustalił, czy w niniejszej sprawie w ogóle miałaby miejsce zmiana kręgu stron postępowania w związku z treścią przepisów nowego Rozporządzenia. Tymczasem organ odwoławczy dysponował materiałem dowodowym pozwalającym na dokonanie takiego ustalenia. W przypadku zaś odmiennej oceny tego materiału mógł skorzystać z art. 136 § 1 k.p.a., tak jak to uczynił wzywając inwestora do uzupełnienia dokumentów. Na marginesie sprzeciwu pełnomocnik inwestora wskazał, że oceniając posiadanie statusu stron postępowania przez osoby wnoszące odwołanie, organ odwoławczy oparł na prywatnej analizie rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej sporządzonej na podstawie już nieobowiązującego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r., co świadczy o braku konsekwencji tego organu. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: W pierwszej kolejności odnotowania wymaga, że na podstawie art. 9 pkt 7 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, od dnia 1 czerwca 2017 r. wprowadzono do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucję sprzeciwu, który przysługuje od rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest sprzeciw strony od decyzji Wojewody, uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Zakwestionowane przez stronę wnoszącą sprzeciw rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i ma charakter kasacyjny. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy, gdyż w obowiązującym stanie prawnym w świetle powołanego powyżej art. 64a p.p.s.a. jedynym środkiem zaskarżenia pozwalającym na poddanie wydanej w toku postępowania administracyjnego decyzji kasacyjnej kontroli sądu administracyjnego jest sprzeciw od tej decyzji. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia, różniącym się istotnie od klasycznej skargi. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Z tego względu sąd rozpoznaje sprzeciw, co do zasady, na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Wskazać także należy na art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Konsekwencją powołanych powyżej uregulowań prawnych zawartych w przepisach p.p.s.a jest to, że sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy ocenia, czy w realiach danej sprawy organ ten zasadnie skorzystał z możliwości wydania takiej decyzji, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego, rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej, jest więc przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny rozstrzygnąć zatem musi kwestię, czy na etapie postępowania odwoławczego wystąpiły przesłanki do odstąpienia przez organ II instancji od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Rozstrzygnięcie powyższej kwestii wymaga odniesienia się do treści art. 138 § 2 k.p.a. W świetle tego przepisu organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla wykładni art. 138 § 2 k.p.a. istotne znaczenie ma art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Analiza norm procesowych wynikających z powyższych przepisów k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy może skorzystać z wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia do skasowania decyzji organu I instancji tylko w sytuacji, w której organ ten, stosując środki wskazane w art. 136 § 1 k.p.a., nie będzie mógł we własnym zakresie naprawić wad postępowania pierwszoinstancyjnego co do wyjaśnienia "zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Badając – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że okoliczności, jakimi kierował się organ odwoławczy, nie uzasadniały uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W zakwestionowanej sprzeciwem decyzji Wojewoda wskazał na zmianę stanu prawnego wynikającą z wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2020 r. Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448). Rozporządzenie to zastąpiło dotychczas obowiązujące Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Organ odwoławczy stwierdził, że na skutek powyższej zmiany stanu prawnego dostarczona przez inwestora "analiza" jest nieaktualna, a w konsekwencji prowadzi do błędnego (nieaktualnego) określenia stron postępowania. W ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie dostrzegł, że załączona przez inwestora analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej, objętej zamierzeniem inwestycyjnym, została sporządzona w oparciu o rozporządzenie, które co prawda obowiązywało w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, jednak w toku postępowania odwoławczego utraciło moc. Zmiana stanu prawnego, bez wątpienia, wywiera wpływ na aktualność sporządzonej przez inwestora analizy rozkładu pól elektromagnetycznych, co może mieć również wpływ na oznaczenie kręgu stron postępowania (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Jednak zważywszy na to, że według nowej regulacji prawnej wartości dopuszczalnej gęstości mocy dla poszczególnych zakresów częstotliwości pola elektromagnetycznego została znacząco zwiększona, to zasadnym było przyjęcie przez organ odwoławczy założenia, że zmiana stanu prawnego nie tyle rozszerzy, co zawęzi krąg stron postępowania. Nakładało to na organ odwoławczy obowiązek, aby najpierw rozważyć, czy zaktualizowanie przez inwestora analizy rozkładu pól elektromagnetycznych mogłoby odbyć się w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. Takiego rozważenia organ odwoławczy bezzasadnie zaniechał. Tymczasem w ocenie Sądu aktualizacja analizy rozkładu pól elektromagnetycznych mogła zostać przeprowadzona w ramach postępowania odwoławczego. Przemawiała za tym, co należy powtórnie zaakcentować, istota zmiany stanu prawnego, polegająca na zwiększeniu wartość dopuszczalnej gęstości mocy. Organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie (czego Wojewoda nie uczynił), lecz także powinien wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 k.p.a. można bowiem wydobyć w zestawieniu ze znaczeniem przepisu art. 136 k.p.a., skoro wady postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji mogą być tego rodzaju, że organ odwoławczy usunie je przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego albo przez przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. (wyr. NSA z 10.4.1997 r. SA/Po 1237/96, POP 1998, Nr 3, poz. 92, oraz w wyr. NSA z 5.2.2008 r. (II OSK 860/07). Tymczasem w zaskarżonej decyzji Wojewoda nie odniósł się do treści art. 136 k.p.a. i nie wskazał przyczyn, dla których tego przepisu nie zastosował. Przedstawione powyżej rozważania przemawiają za koniecznością uchylenia zakwestionowanej w drodze sprzeciwu decyzji Wojewody. Organ odwoławczy, ograniczając się w istocie do przywołania zmiany stanu prawnego, bez dokonania oceny, czy zmiana ta faktycznie może wpłynąć na poszerzenie kręgu stron postępowania oraz bez uzupełnienia postępowania dowodowego, polegającego na aktualizacji przez inwestora wskazanej powyżej analizy, nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i wydania w sprawie decyzji kasującej rozstrzygnięcie organu I instancji. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zakwestionowana sprzeciwem decyzja Wojewody narusza art. 138 § 2 k.p.a. i na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach obejmujących: wpis od sprzeciwu (100 zł.), koszty zastępstwa procesowego (480 zł.) - ustalone na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokatów, oraz uiszczoną opłatę skarbową (17 zł.), Sąd rozstrzygnął w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.