II SA/Gl 492/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Gminy K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 9 lutego 2022 r. nr SKO.OS/41.9/42/2022/1265/BL w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie egzekucji świadczeń niepieniężnych z zakresu stosunków wodnych oddala skargę. Decyzją z dnia 30 grudnia 2016 r. Burmistrz Miasta M. nakazał obecnie skarżącej Gminie K. wykonanie obniżenia niwelety drogi gminnej dojazdowej (ul. [...] w K.) na całej długości i szerokości, która została nadsypana, do poziomu pierwotnego, tj. o 0,7 m w stosunku do stanu obecnego, a ponadto wykonanie wyprofilowania korony tej drogi po uprzednim obniżeniu jej niwelety, ze spadkiem w kierunku przeciwnym do posesji o nr ewid. 1.. Na skutek wniesionego odwołania od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, decyzją z dnia 29 czerwca 2017 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wniesiona na tę decyzję skarga została zaś oddalona prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 21 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 792/17. Wspomniana na wstępie decyzja stała się podstawą do wystawienia przez organ w dniu 5 lipca 2021 r. tytułu wykonawczego i wszczęcia postępowania egzekucyjnego w stosunku do skarżącej. W toku tego postępowania, na skutek wniesionego przez skarżącą zarzutu, opartego na przesłance z art. 33 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie: Dz. U. z 2022 r., poz. 479), zwanej dalej ustawą egzekucyjną, organ I instancji postanowieniem z dnia 10 września 2021 r. uznał w całości wniesiony zarzut za zasadny. W odniesieniu do tego ostatnio wymienionego postanowienia wszczęte zostało postępowanie o stwierdzenie jego nieważności, a wydane w nim rozstrzygnięcia są przedmiotem obecnie prowadzonej przez Sąd kontroli. Postanowieniem z dnia 11 stycznia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach stwierdziło nieważność postanowienia Burmistrza Miasta M. z dnia 10 września 2021 r. W uzasadnieniu organ podał, że postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 34 § 2 pkt 2 lit. a) ustawy egzekucyjnej w związku z art. 33 § 2 pkt 5 tej ustawy, poprzez przyjęcie, że obowiązek wynikający z decyzji z dnia 30 grudnia 2016 r. został przez zobowiązanego wykonany w całości. Na skutek wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia 11 stycznia 2022 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem, utrzymało w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu, odwołując się do przepisów k.p.a. i ustawy egzekucyjnej, przeprowadzono wywód o dopuszczalności i przesłankach stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Następnie stwierdzono, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym w oparciu o powołany wyżej wyrok tut. Sądu z dnia 21 grudnia 2017 r., nie sposób uznać, aby obniżenie niwelety o 0,44 m (wobec orzeczonego prawomocnie poziomu 0,7 m) stanowiło wykonanie w całości obowiązku wypływającego z decyzji organu I instancji z dnia 30 grudnia 2016 r. W konsekwencji, w ocenie organu odwoławczego, wydane w dniu 10 września 2021 r. postanowienie, którym orzeczono o uznaniu wniesionego zarzutu za zasadny w sprawie postępowania egzekucyjnego obejmującego wykonanie przedmiotowego obowiązku w całości, należało uznać za rażąco naruszające przepisy art. 34 § 2 pkt 2 lit. a) w związku z art. 33 § 2 pkt 5 ustawy egzekucyjnej. Kolegium wskazało, że zobowiązany zobligowany jest do wykonania obowiązku nałożonego stosownym aktem administracyjnym, funkcjonującym w obrocie prawnym jako rozstrzygnięcie ostateczne. Postępowanie przeprowadzone na etapie merytorycznym, zakończonym decyzją organu odwoławczego z dnia 29 czerwca 2017 r., wykazało zasadność obniżenia niwelety drogi o 0,7 m i stanowisko to podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, a jego wyrok wiąże w sprawie, w której został wydany. Celowość obniżenia niwelety drogi o 0,7 m nie została podważona, zatem wykonanie tego obowiązku poprzez obniżenie niwelety drogi o 0,44 m, nie może zostać uznane za wykonanie nałożonego obowiązku w całości. W skardze na powyższą decyzję skarżąca Gmina zarzuciła naruszenie prawa materialnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że postanowienie organu I instancji z dnia 10 września 2021 r., przyjmujące za zasadny zarzut skarżącej powołujący się na wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji organu I instancji z dnia 30 grudnia 2016 r., rażąco narusza prawo. W oparciu o tak sformułowany zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że aby odpowiedzieć na pytanie, czy w przedmiotowym postanowieniu doszło w ogóle do naruszenia prawa, należy ocenić, czy obniżenie niwelety drogi o 44 cm może być uznane za wykonanie obowiązku obniżenia niwelety drogi przez zobowiązaną. Innymi słowy, czy istnieją jednak okoliczności pozwalające na przyjęcie, że obniżenie niwelety o 44 cm, zamiast wskazanej w decyzji wysokości obniżenia o 70 cm, jest uzasadnione. Organowi odwoławczemu umknęły w trakcie rozpatrywania sprawy niektóre okoliczności, które przemawiają za tym, że w ogóle nie doszło do naruszenia prawa, a już na pewno nie doszło do "rażącego" naruszenia prawa poprzez wydanie wymienionego postanowienia. Dalej skarżąca podniosła, że celem obniżenia niwelety drogi było niedopuszczenie do zalewania przyległej nieruchomości. Cel ten w ocenie skarżącej został osiągnięty poprzez obniżenie niwelety drogi o 44 cm, przy jednoczesnym zachowaniu w procesie projektowania i przebudowy drogi norm technicznych. Fakt ten uwzględnił wierzyciel w postanowieniu, a przecież uprzednio ten sam organ uznał za konieczne, w decyzji z 30 grudnia 2016 r., obniżenie niwelety o 70 cm. Wydanie więc postanowienia, stanowiącego przedmiot stwierdzenia nieważności, znalazło pełne uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym poprzedzającym wydanie tego postanowienia przez organ egzekucyjny. Zdaniem skarżącej nie ulega też wątpliwości, że postanowienie to w dużym stopniu legitymuje wiążąca ocena zawarta w uzasadnieniu wyroku WSA w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 792/17, gdzie w odniesieniu do wysokości obniżenia niwelety użyto sformułowania "około 70 cm", a nie ścisłego określenia "70 cm". Użycie słowa "około" ma tę konsekwencję, że może być więcej niż 70 cm, ale może być i mniej, a więc także 44 cm. Skarżąca stwierdziła, że w jej ocenie orzekający Sąd pozostawił tu pole pewnej swobody czy elastyczności w wykonaniu obniżenia niwelety, dla której granicą jest realizacja celu obniżenia niwelety, jaką jest niezalewanie sąsiadującej z drogą posesji. Skarżąca dodała, że zdaniem językoznawców po to istnieje słowo "około", aby nie trzeba było mówić dokładnie tego, czego się powiedzieć nie umie. Na koniec skarżąca stwierdziła, że w jej przekonaniu w ogóle nie doszło do naruszenia prawa. Tym bardziej nie można zasadnie utrzymywać, że doszło do "rażącego" naruszenia prawa. Naruszyć rażąco można jedynie przepis rozumiany bezpośrednio, nie zaś taki, który wymaga wykładni. W niniejszej sprawie organ odwoławczy przyjmując, że doszło do naruszenia prawa, i to naruszenia "rażącego", musiał uprzednio dokonać wykładni art. 34 § 2 pkt 2 lit. a) w związku z art. 33 § 2 pkt 5 ustawy egzekucyjnej, a to stoi na przeszkodzie do przyjęcia, że postanowienie organu egzekucyjnego rażąco narusza prawo. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć przyjdzie, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy. Uwaga ta jest o tyle istotna, że w niniejszej sprawie zawarte w skardze zarzuty skarżącej wykraczają poza granice sprawy, które zostały wyznaczone przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Przedmiotem tym jest postępowanie nadzwyczajne, prowadzone w trybie art. 156 k.p.a. - względem postanowienia wydanego w toku postępowania egzekucyjnego. Pierwszą kwestią była zatem ocena dopuszczalności zastosowania art. 156 k.p.a. do postanowienia wydanego na podstawie art. 34 § 2 ustawy egzekucyjnej. Odpowiedź na nią znajduje się w art. 17 przywołanej ustawy, który w zakresie postanowień wydawanych w toku postępowania egzekucyjnego odsyła wprost do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto, kolejne odesłanie, tym razem zawarte w art. 126 k.p.a. umożliwia weryfikację postanowień, na które służy zażalenie, m.in. w trybie art.156 – 159 k.p.a. Z przyczyn formalnych skarga jest więc dopuszczalna, co umożliwia kontrolę postępowania organów w zakresie przewidzianym w art. 134 p.p.s.a. Postępowanie egzekucyjne, zakończone postanowieniem Burmistrza Miasta M. z dnia 10 września 2021 r., nr [...], obejmowało swoim zakresem wykonanie robót budowlanych - obniżenie niwelety drogi gminnej dojazdowej (ul. [...] w K.). Zarzut, uznany przez organ za zasadny, opierał się na twierdzeniu o braku możliwości wykonania obowiązków nałożonych tytułem wykonawczym o numerze [...] z dnia 5 lipca 2021 r. Powodem, dla którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach stwierdziło nieważność postanowienia Burmistrza Miasta M. z dnia 10 września 2021 r., było uznanie, iż doszło do rażącego naruszenia prawa. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa", będące przesłanką opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zarazem podstawą kontrolowanego postępowania, każdorazowo wymaga odniesienia do konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych. Sięgając do dorobku judykatury lub doktryny przypomnieć można, że rozróżnia się dwa rozumienia "rażącego naruszenia prawa". Wedle pierwszego, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy dochodzi do naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu (J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji. PiP 1986 nr 1, s. 69 i n.). Stan faktyczny i prawny muszą więc w takim przypadku nie budzić wątpliwości, a samo naruszenie prawa musi być oczywiste i wyraźne, a więc bezsporne. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy kolizji pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przy takim rozumowaniu, w rażący sposób może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy nie wymagający stosowania wykładni prawa innej aniżeli językowa. Wedle odmiennego stanowiska, istota rażącego naruszenia prawa odnosi się nie tylko do samej sprzeczności rozstrzygnięcia z treścią przepisu, lecz również do następstw z tym związanych. Innymi słowy, patrząc na skutki, jakie wywołuje taka decyzja, stwierdzić należy, że są one nieakceptowalne z punktu widzenia praworządności oraz następstw społeczno-gospodarczych jakie taka decyzja za sobą pociąga. (A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa, PiP 1986 nr 2, s. 104 i n., por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2022/15). W realiach niniejszej sprawy rażące naruszenie prawa ma charakter oczywistego i niebudzącego żadnych wątpliwości naruszenia powszechnie obowiązującego przepisu, co zresztą zostało dostrzeżone przez SKO w Katowicach. Burmistrz M. w nieuprawniony sposób uznał bowiem, że zrealizowane zostały wymogi nałożone na zobowiązanego tytułem wykonawczym nr [...]. Ocena stopnia naruszenia prawa w tym przypadku obejmowała ustalenie, czy organ prowadzący postępowanie egzekucyjne w prawidłowy sposób ustalił wystąpienie okoliczności uzasadniających uwzględnienie złożonego zarzutu. W ocenie SKO w Katowicach, podzielanej przez tut. Sąd, akceptacja stanowiska podmiotu zobligowanego do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym, doprowadziła w istocie do wystąpienia oczywistej sprzeczności pomiędzy nałożonym na stronę obowiązkiem a ich realizacją. Nie można bowiem stwierdzić, że obowiązek obniżenia niwelety gminnej drogi dojazdowej na całej jej długości i szerokości o 70 cm został zrealizowany poprzez jej obniżenie o 40 cm. W tym miejscu trzeba zwrócić uwagę na fakt, iż w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym organ nie jest uprawniony do oceny treści aktu administracyjnego stanowiącego podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Ze wspomnianego tytułu wykonawczego wynika, że obniżenie niwelety drogi gminnej dojazdowej powinno wynosić 0,7 m, a zatem nawet fakt, iż w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z dnia 21 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 792/17, wydanym w ramach kontroli postępowania poprzedzającego postępowanie egzekucyjne, użyto niezbyt precyzyjnego sformułowania "o ok. 70 cm", nie zmienia oceny wykonania obowiązku. Powołanie się na fakt, że obowiązek został zrealizowany w sposób niezgodny z tytułem wykonawczym z przyczyn obiektywnych (strona zobowiązana wskazała okoliczności faktyczne – wysokie lustro wód gruntowych i prawne – przepisy dotyczące warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie), nie może być uznane za wystarczający powód do uwzględnienia zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym. Sięgając do treści art. 33 § 2 ustawy egzekucyjnej wskazać przyjdzie, że przepis ten wymienia podstawy, na jakich można oprzeć zarzut w postępowaniu egzekucyjnym. W zarzucie z dnia 12 lipca 2021 r. Miasto K. powołało się na art. 33 § 2 pkt 5 cytowanej ustawy, a zatem podniosło kwestię wygaśnięcia obowiązku w całości lub w części. Tymczasem nie ma tu mowy o wygaśnięciu obowiązku, natomiast w istocie doszło do jego niewykonania. W realiach niniejszej sprawy treść zarzutu koncentruje się na wykazaniu, że wskazanie w decyzji z dnia 30 grudnia 2016 r. miało charakter orientacyjny, a wobec tego obniżenie niwelety o 44 cm czyni zadość temu obowiązkowi. Trzeba zauważyć, że tego rodzaju argumentacja mogła by okazać się skuteczna przy ewentualnej próbie wzruszenia, w trybie nadzwyczajnym, decyzji leżącej u podstaw postępowania egzekucyjnego, a więc rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta M. z dnia z dnia 30 grudnia 2016 r. Tymczasem na etapie postępowania egzekucyjnego powoływanie się na tego rodzaju okoliczności jest bezskuteczne. Twierdzenie, że wykonanie obniżenia niwelety drogi o 40 cm jest równoznaczne z realizacją obowiązku obniżenia tejże niwelety o 70 cm stoi w oczywistej sprzeczności z treścią tytułu wykonawczego z dnia 5 lipca 2021 r., a konkretnie we wskazanej w części "B" treści obowiązku, a co za tym idzie, bezspornie stanowi naruszenie prawa w stopniu rażącym. Organ prowadzący postępowanie egzekucyjne nie jest bowiem uprawniony do "zwalniania" zobowiązanego z realizacji części obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. Biorąc bowiem pod uwagę argumenty zawarte w zarzucie, jego uwzględnienie oznacza w istocie częściowe odstąpienie od realizacji wspomnianej decyzji z dnia 30 grudnia 2016 r. W tych okolicznościach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach trafnie stwierdziło, że doszło do rażącego naruszenia prawa, co musiało skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego postanowienia uznającego zarzut za zasadny. W świetle powyższego uznać należy, że zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie, są zgodne z prawem, a podnoszone przez skarżącą zarzuty pozostają bez wpływu na tę ocenę, co skutkować musiało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Dodać na koniec wypadnie, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a., zaś powołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl