II SA/Gl 493/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie NSA Bonifacy Bronkowski, WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant st. ref. Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu w dniu 05 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. Spółdzielni Mieszkaniowej w M. na decyzję Ś. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w M. z dnia [...] r. Nr [...] w częściach dotyczących nakazu zawartego w pkt 1 decyzji organu I instancji oraz orzeka, że w tym zakresie zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 2. oddala skargę w pozostałej części. Decyzją z dnia [...] r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w M., powołując w podstawie prawnej art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t. jedn. Dz. U. nr 147, poz. 1230), art. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t. jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.), art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) nakazał, wobec stwierdzonych naruszeń przepisów przeciwpożarowych powodujących zagrożenie dla życia ludzi, M. Spółdzielni Mieszkaniowej w M. wykonanie następujących obowiązków w budynku położonym przy ulicy [...]: 1. zabezpieczyć przed zadymieniem drogi ewakuacyjne oraz zapewnić wymaganą w przepisach techniczno-budowlanych długość dojścia ewakuacyjnego w budynku poprzez obudowanie i oddzielenie klatki schodowej budynku od poziomych dróg komunikacji ogólnej przedsionkiem przeciwpożarowym, odpowiadającym wymogom określonym dokładnie w pkt a do d, wynikających z przepisów § 246 ust. 1 i 5 oraz § 256 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz § 12 ust. 1 pkt 2 i 5 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej; 2. zabezpieczyć przed zadymianiem pionową drogę ewakuacyjną poprzez zabudowanie drzwi do komór zsypowych o klasie odporności co najmniej El [...], a w przypadku likwidacji zsypów w budynku – ściany w zlikwidowanych komorach zsypowych wykonać w klasie odporności ogniowej co najmniej El [...] (zgodnie z § 216 ust. 1 warunków technicznych w związku z § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej). Dla wykonania wymienionych obowiązków wyznaczono termin – do [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w trakcie przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono w przedmiotowym budynku stan zagrożenia życia ludzi, z racji niezapewnienia wymaganych przepisami możliwości ewakuacji ludzi na skutek niezabezpieczenia przed zadymianiem dróg ewakuacyjnych oraz przekroczenia długości dojścia ewakuacyjnego, większej o ponad [...] % od długości określonej w przepisach. Podkreślił, że istniejąca w budynku jedna centralna klatka schodowa jest zbyt wąska, nie posiada urządzeń zabezpieczających przed zadymianiem a długość dojścia ewakuacyjnego, od najdalej usytuowanego mieszkania do wyjścia z budynku wynosi [...] m, przy wymaganej, dopuszczalnej dla tego typu budynku, długości dojścia – [...] m. W odwołaniu od tej decyzji M. Spółdzielnia M. wniosła o jej uchylenie w całości. Podniosła, że budynek przy ulicy [...] został wybudowany i oddany do użytku w [...] r. zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny obiekty budowlane budownictwa powszechnego (rozporządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r.). W jej opinii nie stwierdzono w tym budynku stanu zagrożenia życia ludzi, podobnie jak nie występowało ono w czasie ponad [...] letniej eksploatacji. Nadto wyjaśniła, że przedłożono projekt zabudowy korytarzy szczelnymi drzwiami metalowymi, przeszklonymi w górnej części, który został uzgodniony w zakresie ochrony przeciwpożarowej z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Wskazała także, że klatka schodowa na każdej kondygnacji posiada okno dostępne do użycia (otwarcia lub wybicia) bez potrzeby użycia dodatkowego sprzętu. W zakresie wymogu zamknięcia komór zsypowych drzwiami o odporności El [...] wskazała, że w przedmiotowym budynku komory te od II do XI piętra zostały zaspawane. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej w K., opierając się na art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że wobec stwierdzenia stanu zagrożenia dla życia ludzi, organ pierwszej instancji zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej wykonanie określonych obowiązków, przy czym dopuszczono możliwość spełniania tych obowiązków w inny sposób, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki albo rzeczoznawcy. Wskazano, że protokół z kontroli został podpisany bez zastrzeżeń. Podkreślił także, w oparciu o przepis § 207 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, aktualnie obowiązujące przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego w stosunku do użytkowanych, istniejących budynków, stosuje się także do takich jak budynek przy ulicy [...], który jest obecnie traktowany jako budynek wysoki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. Spółdzielnia Mieszkaniowa w M., zarzucając decyzji naruszenie przepisu § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych oraz § 12 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej, wniosła o zmianę lub uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazała, że wykonanie przedsionków pożarowych, jest jej zdaniem niecelowe i niewykonalne, a ich brak nie powoduje występowania zagrożenia dla życia ludzi w rozumieniu cytowanego § 207 ust. 2 rozporządzenia, bo istnieje możliwość korzystania z okien w klatce schodowej. W odczuciu skarżącej, brak jest także podstaw do egzekucji drzwi do komór zsypowych o odporności El [...]. W odpowiedzi na skargę Ś. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K., wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Podniósł, że główną przyczyną stwierdzenia stanu zagrożenia życia w analizowanym budynku jest wykazanie przekroczenia długości dojścia ewakuacyjnego o ponad [...] % w stosunku do wymagań określonych w przepisach, do czego pośrednio przyczynił się brak przedsionków przeciwpożarowych. Nadto dodał, że w wysokim budynku mieszkalnym nie można traktować otwieranych okien na najwyższej kondygnacji jako wystarczającej rekompensaty w przypadku braku zapewnienia oddymiania klatki schodowej, co ma zabezpieczyć zamykanie klatek schodowych co najmniej drzwiami dymoszczelnymi oraz wyposażenie ich w urządzenia zapobiegające zadymieniu lub samoczynne urządzenia oddymiające. Podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie dopuszczono inny sposób realizacji nałożonych obowiązków w drodze wspólnych ustaleń. Na rozprawie w dniu 5 grudnia 2005 r. pełnomocnik skarżącej Spółdzielni podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w skardze, wskazując na aspekt finansowy nałożonych decyzją obowiązków. Pełnomocnik organu odwoławczego wnosząc o oddalenie skargi, wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] r. Komendant Wojewódzki zaopiniował pozytywnie rozwiązania zaproponowane przez Spółdzielnię będące inną formą spełnienia obowiązków wymienionych w zaskarżonej decyzji. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w K. wniósł o oddalenie skargi, podzielając stanowisko organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie, tzn. w zakresie obowiązku zawartego w pkt 1 decyzji organu pierwszej instancji. Należy przy tym podzielić zdanie organów administracyjnych, że na podstawie § 330 w związku z § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie, przepisy aktualnie obowiązujące dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, stosuje się z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do istniejących i użytkowanych budynków, jeżeli ich eksploatowanie zagraża bezpieczeństwu i życiu ludzi. Zatem powoływanie się przez stronę skarżącą na fakt, iż budynek przy ulicy [...] w M. został zrealizowany przed wejściem w życie powołanego powyżej rozporządzenia i odpowiadał wymogom ówcześnie obowiązujących przepisów, nie może być uznane za trafne. Stwierdzenie zagrożenia życia ludzi stanowi, w ocenie Sądu, wystarczającą podstawę zastosowania aktualnie obowiązujących wymogów w zakresie bezpieczeństwa pożarowego (Dział VI cytowanego rozporządzenia). Zgodnie zaś z § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. podstawą do uznania użytkowanego budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi jest niezapewnienie, przez występujące w nim warunki techniczne, możliwości ewakuacji ludzi, wśród których wymieniono niezabezpieczenie przed zadymianiem dróg ewakuacyjnych. Dopiero po stwierdzeniu takiego stanu, możliwe jest odwołanie się do aktualnie obowiązujących przepisów w zakresie wymagań bezpieczeństwa pożarowego. W razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych właściwy Komendant Państwowej Straży Pożarnej, na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, przy czym nałożony obowiązek musi być jednoznacznie określony, wykonalny i skonkretyzowany. W rozpatrywanej sprawie na M. Spółdzielnię Mieszkaniową, po stwierdzeniu, że długość przejścia ewakuacyjnego jest większa o ponad [...] % od określonej w przepisach techniczno-budowlanych (§ 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej) oraz braku zabezpieczenia przed zadymianiem dróg ewakuacyjnych (§ 12 ust. 1 pkt 5 wymienionego rozporządzenia) nałożono w pkt 1 decyzji obowiązek obudowania i oddzielenia klatki schodowej w budynku od poziomych dróg komunikacji ogólnej, przedsionkiem przeciwpożarowym. Analiza przedstawionych dokumentów (zwłaszcza protokołu pokontrolnego) prowadzi jednak do stwierdzenia, że tylko na ostatniej kondygnacji mieszkalnej budynku przy ulicy [...] długość dojścia ewakuacyjnego do najdalej usytuowanego wyjścia z mieszkania wynosi [...] m, podczas gdy dopuszczalna odległość wynosi [...] m. Tylko w tym przypadku nastąpiło przekroczenie o ponad [...] % dopuszczalnej odległości o [...] m i w tym zakresie – w stosunku do jednej kondygnacji budynku można stwierdzić zagrożenie życia ludzi w rozumieniu wskazanego powyżej § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej. Przy czym zobowiązanie Spółdzielni do wykonania przedsionka przeciwpożarowego o wymiarach [...] x [...] m może okazać się niewykonalne, co zresztą przyznano w odpowiedzi na skargę. Natomiast z decyzji nie wynika czy nakaz ten obejmuje wszystkie kondygnacje a więc także te, gdzie nie stwierdzono przekroczenia wskazanej odległości. Nie do przyjęcia jest też pogląd organu, iż przy wykonaniu nakazu należy kierować się treścią § 2 ust. 2 rozp. w sprawie warunków technicznych, a więc możliwością dopuszczenia innego rozwiązania jako sposobu wykonania decyzji. Jak już wyżej zauważono, decyzja podlega egzekucji i nie może nakładać niewykonalnych obowiązków, bo polegających na przebudowie budynku, wymagającej pozwolenia na budowę. Zasadnie wskazano też w skardze, iż samo niewydzielenie ewakuacyjnej klatki schodowej w budynku wysokim o charakterze mieszkalnym, jakim jest budynek będący przedmiotem zaskarżonej decyzji, nie kwalifikuje się do uznania stanu zagrożenia życia (§ 12 ust. 1 pkt 4 cyt. rozp. w sprawie ochrony przeciwpożarowej). W konsekwencji należy zatem przyjąć, że brak podstaw do nałożenia obowiązku oddzielenia klatki schodowej od korytarzy przedsionkiem przeciwpożarowym celem skrócenia długości dojścia ewakuacyjnego na tych kondygnacjach budynku, na których nie stwierdzono przekroczenia o ponad [...] % dopuszczalnej długości. W przypadku ostatniej kondygnacji budynku nr [...], gdzie długość ta została przekroczona o około [...] m, brak ustaleń faktycznych co do szerokości korytarza i możliwości wykonania przedsionka o wskazanych wymiarach [...]x [...] m. Gdy zaś idzie o stwierdzenie stanu zagrożenia życia z powodu niezabezpieczenia przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych (§ 12 ust. 1 pkt 5 rozp. w sprawie ochrony przeciwpożarowej), co również powołano w uzasadnieniu nakazu w pkt 1 decyzji, wskazać przyjdzie, iż zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 cyt. rozp. zabezpieczenie to polega na zastosowaniu urządzeń zapobiegających zadymieniu lub urządzeń i innych rozwiązań techniczno-budowlanych zapewniających usuwanie dymu. Zauważyć przy tym przyjdzie, iż w przypadku nakazu z pkt 2 decyzji jako usunięcie nieprawidłowości uznano zabudowanie drzwi o odpowiedniej klasie odporności ogniowej, określonej w § 216 ust. 1 pkt 4 rozp. w sprawie warunków technicznych. Dodatkowo podnieść należy, iż dla rozstrzygnięcia sprawy może mieć znaczenie wynik postępowania w sprawie zabudowy korytarzy, na co wskazano w protokole kontrolnym. Jeżeli bowiem w odrębnym postępowaniu administracyjnym zaakceptowano odmienne rozwiązania techniczne w trybie § 2 ust. 2 rozp. w sprawie warunków technicznych, brak podstaw do wydania nakazu w trybie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Z tych wszystkich względów zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w częściach dotyczących nakazu z pkt 1, nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji w zakresie uwzględnianej skargi oparto na przepisie art. 152 cyt. ustawy. O kosztach Sąd nie orzekł z powodu niezłożenia wniosku o ich zasądzenie (art. 210 § 1 tej ustawy). W pozostałym zakresie, a mianowicie gdy idzie o nakaz zawarty w pkt 2 decyzji organu I instancji, skarga podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądowa kontrola decyzji sprawowana jest bowiem w aspekcie legalności. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest władny brać pod rozwagę względów celowościowych czy skutków finansowych wykonania nakazu. W budynku nr [...] brak technicznych środków zabezpieczenia przeciwpożarowego, zapobiegających zadymieniu dróg ewakuacyjnych. Aktualnie obowiązujące warunki techniczno-budowlane jako zabezpieczenie przeciwpożarowe nie przewidują stanu, w którym możliwe jest wybicie szyby w otworze okiennym, usytuowanym na klatce schodowej. Nie budzi przy tym wątpliwości, że przez komory zsypowe może się rozprzestrzeniać dym na drogi ewakuacyjne w razie pożaru w centralnej komorze zsypowej. Stąd też nakaz zamknięcia komór zsypowych drzwiami o odpowiedniej klasie odporności przeciwpożarowej ma umocowanie w przepisie § 207 § 2 i § 216 ust. 1 pkt 4 rozp. MI w zw. z § 12 ust. 1 pkt 5 rozp. MSWiA. Sformułowany w decyzji nakaz został przy tym określony w sposób możliwy do wykonania i wyegzekwowania, zaś koszty wykonania decyzji muszą pozostać poza rozważaniami sądu. W tej sytuacji skarga w tej części nie mogła odnieść skutku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy w uchylonym zakresie organ I instancji winien zatem uzupełnić materiał dowodowy we wskazanym wyżej zakresie, a mianowicie należy poczynić ustalenia faktyczne co do szerokości korytarza na ostatniej kondygnacji budynku nr [...], na której stwierdzono przekroczenie o ponad [...] % dopuszczalnej długości drogi ewakuacyjnej i na tej podstawie rozważyć możliwość wykonania przedsionka przeciwpożarowego, odpowiadającego wymogom wskazanych w § 232 rozp. w sprawie warunków technicznych bez konieczności uzyskania odrębnego pozwolenia na budowę. W przypadku niemożności zastosowania takiego rozwiązania na ostatniej kondygnacji oraz w przypadku niższych kondygnacji w celu zapobieżenia zadymienia dróg ewakuacyjnych należy uwzględnić inne rozwiązania, określone w przepisach techniczno-budowlanych. Przy wydaniu rozstrzygnięcia należy też uwzględnić wynik odrębnych postępowań administracyjnych, prowadzonych w sprawie zabudowy korytarza – w zakresie sposobu zamknięcia klatki schodowej. O ile na tym etapie nastąpiło bowiem uzgodnienie w trybie § 2 ust. 2 rozp. MI, brak podstaw do kwestionowania przyjętego rozwiązania. SW