II SA/Gl 493/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi M.B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie danych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r., przekazanym Staroście [...] przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, M. B. zwróciła się o wszczęcie postępowania w sprawie wyjaśnienia nieprawidłowości w dokumentacji geodezyjno-kartograficznej dotyczącej jej nieruchomości położonej w P., składającej się z działek o nr: 1, 2 i 3, w szczególności na mapach ewidencyjnej i zasadniczej, których kopie zostały jej wydane: w [...] r., [...] r. i [...] r. Nieprawidłowości miały dotyczyć niespójności w położeniu jej budynku mieszkalnego. Doprecyzowując wniosek M. B. w piśmie z dnia [...] r. podała, że działka nr 3 została przeniesiona, bez podstawy prawnej, z jej własności na rzecz Skarbu Państwa. Wobec tego żąda wyjaśnienia sprawy, odszukania stosowanych dokumentów i dokonania korekt w rejestrze gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej. Organ pierwszej instancji zobowiązał wnioskodawczynię do wykazania, że posiada interes prawny do zgłoszonych żądań poprzez przedłożenie dokumentów potwierdzających tytuł własności do działki nr 3. W odpowiedzi na wezwanie M. B. opisała historię nieruchomości należącej wcześniej do jej dziadków. Załączyła kserokopie zawiadomienia z KW, odpis z KW, akt notarialny, mapę oraz zdjęcia. Wniosła jednocześnie o uregulowanie stanu prawnego przedmiotowej działki, wypłatę odszkodowania za bezprawne zajęcie jej na potrzeby budowy drogi [...] oraz wykupu domu położonego przy drodze. Pismem z dnia [...] r. Kierownik Referatu Ewidencji Gruntów i Budynków Starostwa Powiatowego w C. przekazał wniosek M. B. do Wydziału Gospodarowania Nieruchomościami Skarbu Państwa w części dotyczącej wszczęcia postępowania w sprawie regulacji stanu prawnego działki nr 3 oraz nabycia budynku położonego na działce nr 1 przy ul. [...]. Natomiast w części dotyczącej wyjaśnienia stanu prawnego działek nr 2 i 1 Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawidłowych danych ewidencyjnych w zakresie powierzchni działki nr 1 wraz z budynkiem oraz jej granicy z działką nr 2, poprzez wykonanie z urzędu nowego pomiaru oraz w zakresie korekty w rejestrze ewidencji gruntów i budynków. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji opisał, w jaki sposób prowadzona była ewidencja gruntów i budynków obrębu P. w części dotyczącej działek nr 4 i 5 w latach [...] - [...] oraz wskazał w oparciu, o jakie dane geodezyjno-kartograficzne oraz prawne dokonywano zmian w bazie danych ewidencyjnych, powołując się na wyniki pomiarów mających miejsce w poszczególnych latach oraz kolejne tytuły prawne własności działek. Wyjaśnił również, że błędnie wykazana na mapie ewidencyjnej działka nr 6 została z tej mapy usunięta w [...] r. w ramach bieżącej aktualizacji. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że wyniki opisanych w decyzji pomiarów ujawnione są w operacie ewidencji gruntów, tj. w rejestrach i na mapach. Następnie, wskazując na regulację art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm.) wyjaśnił, jakie informacje obejmuje ewidencja gruntów i budynków oraz podał, że znajdują się one w tzw. operacie ewidencyjnym, składającym się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów (art. 24 § 1 tej ustawy). Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zaś zasada aktualności, tj. utrzymania operatu w zgodności z dostępnymi dla organu aktualnymi dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Dz.U. nr 38, poz. 454 ze zm.). Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i §11 powołanego rozporządzenia. Organ pierwszej instancji uznał, że posiadane dokumenty potwierdzają zgodność bazy ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do przedmiotowych nieruchomości. W zażaleniu na to postanowienie M. B. podtrzymała wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu wyjaśnienia jej wątpliwości. Podkreśliła, że o wszystkich podejmowanych do tej pory czynnościach organy nie informowały właścicieli gruntów. Wobec tego nadal nie wie, w granicach jakich działek znajduje się jej budynek, ani jak przebiega granica pasa drogowego oraz jaka jest powierzchnia jej nieruchomości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, uznając, że postanowienie Starosty [...] nie narusza obowiązujących przepisów prawa, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 61a k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub wystąpiły inne uzasadnione przyczyny, postępowanie nie może być wszczęte, a organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jako inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w powyższym przepisie organ wskazał m.in. na brak w przepisach prawa podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Stosownie do treści art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne starosta, działając z urzędu lub na wniosek właścicieli lub władających nieruchomościami, dokonuje zmiany danych ewidencyjnych podmiotowych w drodze czynności materialno-technicznych, na podstawie jednoznacznych dokumentów prawnych określonych w § 12 i § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Dokumentami tymi są wpisy w księgach wieczystych, prawomocne orzeczenia sądowe, umowy notarialne zmieniające właściciela nieruchomości, opracowania geodezyjne i kartograficzne przyjęte do zasobu geodezyjnego i kartograficznego zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych oraz określone w § 11 ust. 1 pkt 2 umowy dzierżawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w sprawie ewidencji gruntów i budynków prowadzi się jedynie w przypadku przewidzianym w § 47 ust. 3 powołanego rozporządzenia, w zakresie danych przedmiotowych ewidencji, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Zmiany danych podmiotowych są rejestrowane na podstawie podanych wyżej dokumentów urzędowych wskazujących na zmianę tytułu własności lub władania określonej nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego, w rozpatrywanej sprawie w odniesieniu do działki nr 3, wnioskodawczyni nie wykazała, że spełnia wymogi z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 20 i art. 22 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Nie wykazała bowiem, że posiada legitymację prawną do złożenia wniosku o zmianę istniejącego wpisu w ewidencji gruntów i budynków. Działka nr 3 ma nieuregulowany stan prawny, leży w pasie drogi publicznej i od założenia rejestru gruntów wpisana jest we władanie Skarbu Państwa. Organ wyjaśnił, że ewentualne spory w zakresie prawa własności należy rozstrzygać na drodze postępowania przed sądami powszechnymi nie zaś w postępowaniu w sprawie zmian w ewidencji gruntów i budynków. Odnosząc się do żądań dotyczących działki nr 1, będącej własnością wnioskodawczyni, organ odwoławczy wyjaśnił, że żaden przepis prawa nie uprawnia starosty do dokonania na jego koszt – jako organu prowadzącego ewidencję - pomiaru granic działki i potwierdzenia jej powierzchni wskazanej w ewidencji. To osoba kwestionująca informacje widniejące w ewidencji winna udokumentować zasadność zgłaszanych zmian (art. 22 ust. 3 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne). W przypadku sporu granicznego organ wskazał zaś na regulację rozdziału 6 powyższej ustawy. Końcowo organ poinformował, że wniosek M. B. w części dotyczącej przejęcia na Skarb Państwa własności budynku mieszkalnego położonego na działce nr 1 zostanie rozpoznany w odrębnym postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. B. wniosła o uchylenie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r. nr [...], wskazując na niewłaściwą interpretację art. 61a k.p.a. oraz przepisów rozdziału 6 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. W jej uzasadnieniu opisując stan faktyczny sprawy wskazała ponownie na wydane jej w rożnych okresach mapy, na których występowały rożne oznaczenia działek związanych z jej nieruchomością gruntową i budynkową, w tym działek nr 6, nr 1 i 2. Zdaniem skarżącej brak było przeszkód do tego, aby działania osób uprawnionych do sporządzenia dokumentacji geodezyjno – kartograficznej były prowadzone przy udziale wszystkich zainteresowanych stron. Nie powinna ona także ponosić kosztów związanych ze sprostowaniem danych zawartych w ewidencji. Udzielając odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wyjaśnił, że budynek skarżącej położony jest w całości na działce nr 1 (wcześniej działka nr 7). Różnice w przedstawianym położeniu tego budynku na mapie analogowej (pierwotnej ewidencji) i mapie numerycznej wynikają natomiast z różnych metod ich tworzenia. Na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2014 r. skarżąca podtrzymała skargę, powołując się dodatkowo na opinię techniczną oraz wykaz synchronizacyjny, z których wynika, że działka nr 3 powinna być ujawniona w rejestrze jako jej własność. Pełnomocnik organu odwoławczego wnosząc o oddalenie skargi wskazał, że nie prowadzono postępowania w przedmiocie ujawnienia zmiany właściciela działki, gdyż skarżąca nie wykazała, że posiada przymiot strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istotą niniejszej sprawy jest stwierdzenie, czy skarżąca posiada przymiot strony i czy na jej wniosek mogło być wszczęte postępowanie w sprawie wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków zmian w zakresie właściciela działki nr 3 oraz dokonania na koszt organu pomiaru granic działki nr 1 i zarazem potwierdzenia jej powierzchni wskazanej w ewidencji. Zgodnie z art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzaje użytków, ich klasy i oznaczenia założonych ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów oraz podaje się w niej właściciela. Zapisy ewidencyjne mają charakter pochodnych informacji o gruntach i właścicielu wynikających z wpisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów sporządzonych w formie aktów normatywnych i umów dzierżawy, co wprost zostało określone w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Postępowanie ewidencyjne nie służy zatem kreowaniu stanu prawnego gruntów ani ich oznaczeniu bez istnienia przypomnianych tytułów. Ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach (por. między innymi art. 20, art. 22 i art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne). Powinna być ona utrzymywana w stałej aktualności nie tylko co do stanu faktycznego, ale i prawnego. Zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. Stosownie do postanowień § 46 ust.1 w zw. z § 10 i 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych: – właścicieli nieruchomości, – osób i jednostek organizacyjnych, które władają tymi nieruchomościami, – użytkowników wieczystych, – jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, – państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, – organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, – użytkowników gruntów państwowych i samorządowych, – osób i jednostek organizacyjnych, które władają gruntami na podstawie umów dzierżawy. Z powyższego wykazu wynika, że uprawnienie do złożenia wniosku o aktualizację danych w ewidencji konkretnej nieruchomości przysługuje osobom które są właścicielami nieruchomości, użytkownikami, dzierżawcami, bądź faktycznie władają nieruchomością, której dotyczy wniosek. W niniejszej sprawie Sąd podzielił stanowisko organów, że z dokumentów przedłożonych przez skarżącą nie wynika aby posiadała ona legitymację prawną do złożenia wniosku w zakresie dotyczącym działki nr 3. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest wyłącznie osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawowe znaczenie dla wykładni tego przepisu ma pojęcie interesu prawnego. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną tegoż podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1998r. sygn. akt IV SA 2164/97 – LEX nr 43262). Skoro organ stwierdził, że żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, miał podstawy do wydania postanowienia w myśl regulacji zawartej w art. 61 a § 1 k.p.a., który to artykuł został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego – ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz.U. z 2011 nr 6 poz. 18). Skarżąca nie wskazała normy prawa materialnego stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku, tym samym nie wykazała interesu prawnego dającego jej przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Stąd też w ocenie Sądu organy słusznie odmówiły w tym zakresie wszczęcia postępowania. W razie powstania sporu, co do tego czyją własnością jest nieruchomość, ujawniona w operacie gruntów, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacie ewidencyjnym. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych ( por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008r. sygn. akt I OSK 719/07, LEX nr 505313). Na marginesie wskazać należy, że jak wynika z akt przeprowadzonego postępowania administracyjnego Starosta [...] zobowiązał się do uregulowania stanu prawnego działki nr 3. Przedłożone w toku postępowania sądowego przez skarżącą dokumenty zostały sporządzone po wydaniu zaskarżonego postanowienia i nie stanowią dokumentów wymienionych w § 12 i § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, które mogłyby stanowić podstawę do zmiany zapisów w ewidencji gruntów. Natomiast w zakresie dotyczącego nieruchomości nr 1 niewątpliwie skarżąca ma przymiot strony, albowiem jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, co wprost wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Jednakże żądanie zawarte we wniosku nie znajduje podstawy prawnej, zatem zasadnie również w tym zakresie organy odmówiły wszczęcia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie prezentowany jest pogląd, że zapisy w ewidencji gruntów mają jedynie charakter techniczno – deklaratoryjny. Rejestr odzwierciedla aktualny stan prawny nieruchomości i ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny. W tym stanie rzeczy to osoba kwestionująca dane wykazane w ewidencji winna przedłożyć dokumenty uzasadniające konieczność dokonania zmian w prowadzonej ewidencji. W przypadku wątpliwości co do przebiegu granic posiadanej nieruchomości właściwą procedurą jest rozgraniczenie uregulowane w rozdziale 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego usunięcia z mapy ewidencyjnej działki o nr 6 stwierdzić należy, że w ramach obowiązku aktualizacji ewidencji możliwe jest nie tylko wprowadzenie aktualnych danych do operatu, lecz także usunięcie lub sprostowanie wadliwie dokonanego wpisu. Wynika to bezpośrednio z funkcji oraz celu prowadzenia ewidencji ( por. wyrok NSA z dnia 30 września 2011r. sygn. akt I OSK 1628/10, LEX nr 964687). Niewątpliwie w niniejszej sprawie jak wyjaśniły organy doszło do błędnego wykazania na mapie ewidencyjnej działki nr 6, która następnie została z tej mapy usunięta w [...] r. w ramach bieżącej aktualizacji. W ocenie Sądu organy rozpoznające sprawę nie naruszyły również wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, wyjaśniły bowiem dokładnie stan faktyczny, podstawę prawną swego rozstrzygnięcia i wskazały przepisy mające zastosowanie w sprawie. W tym stanie rzeczy mając na względzie powyżej przedstawione rozważania Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 poz. 270 z późn. zm.) skargę oddalił.