II SA/Gl 493/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Z. C. (C.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 18 lutego 2025 r. nr SKO.4103.211.2024 w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 18 lutego 2025 r. nr SKO.4103.211.2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej "SKO" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania Z. C. (dalej "skarżący") od decyzji Prezydenta Miasta C. (dalej "organ I instancji") z dnia 15 listopada 2024 r. nr [...] ustalającej J. P. (inwestor) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującego działkę o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] o powierzchni ok. 2 442 m2, położonego w C. przy ul. [...] dla inwestycji obejmującej budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z realizacją drogi wewnętrznej oraz realizację niezbędnych elementów infrastruktury technicznej oraz urządzeń technicznych wymaganych dla funkcjonowania projektowanej zabudowy a także pozostałych elementów zagospodarowania terenu w zakresie zapewniającym powiązania funkcjonalne w granicach wnioskowanej inwestycji, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Organ I instancji, po rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia 14 sierpnia 2024 r. uzupełnionego w dniach 27 sierpnia 2024 r. oraz 30 września 2024 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującego działkę o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...], położonego w C. przy ul. [...], dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z realizacją drogi wewnętrznej. Podstawę prawną decyzji organu I instancji stanowiły w szczególności przepisy art. 4 ust. 2, art. 53 ust. 3 i ust. 4, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024r. poz. 1130 – dalej "u.p.z.p."), art. 59 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 - dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że wnioskowany teren nie jest objęty aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stwierdził, że wnioskowany teren o powierzchni ok. 2 442 m2 jest oznaczony w ewidencji gruntów i budynków jako tereny B. Na działce znajduje się niewielki budynek mieszkalny jednorodzinny, usytuowany we wschodniej granicy, zgodnie z informacją zawartą we wniosku, przeznaczony do rozbiórki. Działka jest ogrodzona, w małym stopniu zadrzewiona i zakrzewiona. Teren jest własnością inwestora i innej osoby fizycznej. Zgodnie z polityką przestrzenną miasta, zapisaną w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta C., przyjętym przez Radę Miasta C. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r., przedmiotowy teren położony jest w obszarze MNU, określonym jako obszary zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej z usługami. Przedmiotowy teren przylega do drogi publicznej - ul. [...] na odcinku ok. 28 m, w związku z tym wyznaczono obszar analizowany w odległości ok. 84m od linii rozgraniczających. Organ I instancji ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy na przedłużeniu linii zabudowy budynku sąsiedniego. Dla przedmiotowej inwestycji maksymalne wartości intensywności zabudowy i nadziemnej intensywności zabudowy ustalono na poziomie do 0,5. Minimalną nadziemną intensywność zabudowy ustalono na poziomie 0,08. Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni ustalono na poziomie średnim tj. 22%. Szerokość elewacji frontowej ustalono zgodnie z wnioskiem na poziomie 10 - 12 m. Wysokość zabudowy ustalono na poziomie do 9 m w przypadku zastosowania dachów spadzistych, co jest zgodne z wysokościami budynków mieszkalnych na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej oraz na poziomie do 7,5 m w przypadku zastosowania dachów płaskich, co jest wartością charakterystyczną dla tego typu zabudowy w obszarze analizowanym. Geometrię dachu ustalono w nawiązaniu do dachów budynków mieszkalnych znajdujących się w obszarze analizowanym. Udział powierzchni biologicznie czynnej ustalono na poziomie średnim t.j. około 45%. Minimalna liczbę miejsc do parkowania ustalono w odniesieniu do ilości lokali w zabudowie mieszkalnej jednorodzinnej. Decyzja została zaopiniowana przez MZD w C. pismem z dnia 2 października 2024r. Organ I instancji odniósł się również do uwag strony postępowania - T. Z. - która wniosła zastrzeżenia odnośnie hałasu i uciążliwości, które może generować budowa drogi wewnętrznej. Poinformował, iż zapisy dotyczące ochrony osób trzecich w znajdują się w punkcie 2, ppkt e) decyzji i będą egzekwowane na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Ponadto wnioskiem z dnia 22 października 2024 r. przesłano projekt decyzji o ustalenie warunków zabudowy do uzgodnienia z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym. Termin uzgodnienia przedmiotowego wniosku upłynął, a wobec powyższego organ I instancji uznał przesłany projekt decyzji za uzgodniony. Dalej organ I instancji wskazał, że wyniki analizy wykazały zgodność wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego z warunkami określonymi w przepisach, wobec powyższego możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Analizę architektoniczno-urbanistyczną przedstawiono w formie graficznej w załączniku nr 1, a w formie w opisowej w załączniku nr 2. Załączniki nr 1 i 2 stanowią integralną część niniejszej decyzji. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną na podstawie art. 5 pkt 4 u.p.z.p. Na podstawie sporządzonej analizy urbanistycznej stwierdzono, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył skarżący reprezentowany przez adwokata zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, a to art.1 ust.1 pkt 10 u.p.z.p., art. 1 ust. 4 pkt 3 u.p.z.p., art. 54 ust.1 pkt 2 lit.d) u.p.z.p., § 7 ust. 1 i § 10 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności: brak szczegółowej analizy wszystkich parametrów każdej z nieruchomości usytuowanej w obszarze analizowanym, zaniechanie ustalenia przez organ wydający zaskarżoną decyzję wymogów zapewniających rozwiązania przestrzenne ułatwiające przemieszczanie się pieszych i rowerzystów po projektowanej drodze wewnętrznej, która ma być realizowana na przedmiotowej działce (chodnik, droga dla rowerzystów), nie odniesienia się w zaskarżonej decyzji do potrzeby zapewnienia na terenie dla którego ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dostępu do sieci szerokopasmowych, zarzucił dalej, że ustalając wysokość zabudowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na przedmiotowej działce organ I instancji nie wziął pod uwagę wysokości zabudowy na sąsiedniej działce ewidencyjnej nr [...] obręb [...] usytuowanej w C. przy ul. [...] nr [...], a pomimo zastrzeżenia MZD w C. nakazującego umiejscowienie wlotu projektowanej drogi publicznej z ul. [...] w C. w odległości przewidzianej w stosownych przepisach od zatoki przystankowej komunikacji publicznej usytuowanej przy wskazanej ulicy organ I instancji nie wziął pod uwagę faktu, że wyrażenie zgody na usytuowanie tak zaprojektowanej drogi wewnętrznej naruszy interesy prawne i faktyczne każdorazowych właścicieli nieruchomości gruntowej zabudowanej stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] obręb nr [...] , usytuowanej w C. przy ul. [...] poprzez narażenie ich na hałas, drganie i inne uciążliwości, które wywoła ta droga wewnętrzna, nie zapewnieni wymaganej ilości miejsc parkingowych przewidzianych dla pełnej obsługi planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, a ponadto, zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja nie wyjaśnia, na przedłużeniu linii zabudowy którego budynku mieszkalnego ustalona została nieprzekraczalna linia zabudowy dla przedsięwzięcia stanowiącego przedmiot decyzji organu I instancji. Wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawił argumenty na poparcie swego stanowiska. SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji uznając zarzuty skarżącego za pozbawione podstaw. Organ odwoławczy przedstawił szczegółowo przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego w sprawie. Zdaniem SKO z akt sprawy wynika, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Analiza urbanistyczna została sporządzona prawidłowo, zaś jej wyniki pozwoliły na przyjęcie określonych w decyzji parametrów projektowanej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w zakresie gabarytów, formy architektonicznej oraz intensywności wykorzystania terenu. Podzieliło stanowisko zaprezentowane przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie i jednocześnie nie podzieliło sformułowanych na tym tle zarzutów skarżącego. Zauważyło, że w przypadku ustalenia przez organ, iż projektowana inwestycja spełnia łącznie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy jest wydanie decyzji pozytywnej, gdyż decyzja ustalająca warunki zabudowy jest decyzją związaną. Organ I instancji na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalił spełnienie przez planowaną inwestycję łącznie wszystkich warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt. 1 - 6 u.p.z.p. toteż obowiązkiem organu I instancji było wydanie decyzji pozytywnej w zakresie planowanej inwestycji. Ponadto z treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1-6 u.p.z.p. wynika między innymi, że w zakresie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu jest zabudowa mieszkalna jednorodzinna (dominująca), mieszkalno-usługowa, mieszkalno-produkcyjno-magazynowa, usługowa oraz usługowo-produkcyjno-magazynowa. Z uwagi na powyższe wnioskowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu. Przyjęte przez organ I instancji parametry wynikają z gabarytów przedmiotowej działki, parametrów wskazanych przez inwestora we wniosku oraz uznania, iż inwestycja nie zakłóci istniejącego ładu przestrzennego w tym rejonie miasta. Ustalenia wynikające z analizy stanu istniejącego zostały przyjęte zgodnie z wymogami wynikającymi z przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzeniami wykonawczymi do tej ustawy w sposób zapewniający zachowanie ładu urbanistycznego jako kontynuacja cech zabudowy zastanej. Odstępstwa od parametrów średnich zdaniem SKO organ I instancji szczegółowo i przekonująco uzasadnił. Analiza w przedmiotowej sprawie została wykonana w oparciu o rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2024 r. poz. 1116 z późn. zm. - dalej "rozporządzenie"). Przepisy rozporządzenia nie przewidują analizowania i ustalania wielkości powierzchni użytkowej czy liczby kondygnacji. Dodatkowo wyjaśnił, że dla przedmiotowej inwestycji wzięto pod uwagę posesje sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej ul. [...]. Dlatego też organ I instancji nie znalazł uzasadnienia dostosowania wysokości nowej zabudowy do budynków usytuowanych przy ul. [...]. Natomiast odnosząc się do nieprzekraczalnej linii zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia SKO wskazało, że powyższa kwestia jest w sposób wyraźny uwidoczniona na załączniku graficznym tj. załączniku nr 1 do decyzji organu I instancji. SKO podkreśliło przy tym, że żaden z przepisów u.p.z.p. nie uzależnia możliwości zabudowy od zgody, czy akceptacji właścicieli, czy mieszkańców sąsiednich gruntów. Kwestie ewentualnej uciążliwości planowanej inwestycji będą mogły stanowić zarzut dopiero w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na budowę. Natomiast organ I instancji swoje rozstrzygnięcie poprzedził wyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem całego materiału dowodowego stosownie do art. 7 k.pa., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniesionej przez skarżącego reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżył on decyzję SKO w całości zarzucając obrazę przepisu prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zadanie inwestycyjne polegające na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na przedmiotowej działce nie zakłóci ładu przestrzennego w tym rejonie miasta, podczas gdy przedmiotowa inwestycja nie odpowiada wymogom kompozycyjno - estetycznym w stosunku do zastanych w tym rejonie miasta C. budynków mieszkalnych jednorodzinnych, art. 54 ust. 2 lit.d) u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że w następstwie realizacji inwestycji stanowiącej przedmiot zaskarżonej decyzji, gdy budynek mieszkalny stanowiący własność skarżącego będzie położony bezpośrednio pomiędzy drogą wewnętrzną, przy której jest usytuowany, a projektowaną na przedmiotowej działce drogą wewnętrzną, zachowana będzie ochrona interesu prawnego skarżącego, w szczególności ochrona przed hałasem i immisjami, podczas gdy zachodzi obawa, że taką ochroną skarżący nie będzie objęty; naruszenie procedury poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego – art. 77 k.p.a.- w następstwie nie zweryfikowania, czy inwestor zadania inwestycyjnego, zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. dysponuje uzbrojeniem tego terenu w stosowne urządzenia, które byłyby wystarczające dla tego zamierzenia inwestycyjnego, bądź czy pomiędzy inwestorem, a stosownym przedsiębiorstwem zostały zawarte umowy gwarantujące dostawę wody, odprowadzanie ścieków bytowych, dostawę energii elektrycznej, gazu, ciepła oraz usług telekomunikacyjnych. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu skargi przytoczył argumenty na poparcie stanowiska skarżącego. Dodatkowo zwrócił uwagę na brak poszanowania przez organy zasady dobrego sąsiedztwa oraz interesu prawnego skarżącego i podkreślił, że nie jest możliwym spełnienie przez teren inwestycji warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. bez naruszenia jego interesów. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko zawarte w skardze. Zauważył, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów w niej podniesionych. Wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a."). Dokonawszy tak sprawowanej kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 18 lutego 2025 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia 15 listopada 2024 r. ustalającej inwestorowi warunki zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującego działkę o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] o powierzchni ok. 2 442 m2, położonego w C. przy ul. [...] dla inwestycji obejmującej budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z realizacją drogi wewnętrznej oraz realizację niezbędnych elementów infrastruktury technicznej oraz urządzeń technicznych wymaganych dla funkcjonowania projektowanej zabudowy a także pozostałych elementów zagospodarowania terenu w zakresie zapewniającym powiązania funkcjonalne w granicach wnioskowanej inwestycji - Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które uzasadniałyby uchylenie albo stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, względnie stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni podstawą faktyczną dalszych rozważań. Podstawę prawną obu wskazanych decyzji stanowiły przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, z późn. zm. – dalej "u.p.z.p."). Wypada w tym miejscu podkreślić – mając na uwadze, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony w tej sprawie w dniu 14 sierpnia 2024 r. – że zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688) do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie tej ustawy zmieniającej (tj. od 24 września 2023 r.) i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym; 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a u.p.z.p. Ponadto zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1116) – które weszło w życie z dniem 26 lipca 2024 r. – do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Teren inwestycyjny na dzień wydania decyzji przez organy obu instancji objęty był studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta C., przyjętym przez Radę Miasta C. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r., przedmiotowy teren położony jest w obszarze MNU, określonym jako obszary zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej z usługami. Przechodząc do oceny meritum sprawy, należy wskazać, że w myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. – w brzmieniu znajdującym zastosowanie w tej sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (...), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu." Spełnienie przez planowaną inwestycję wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2, 4, 5 i 6 u.p.z.p. nie jest w niniejszej sprawie sporne. Kwestia ta nie budzi również zastrzeżeń Sądu. Spór dotyczy dochowania warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 u.p.z.p., a także ochrony interesów skarżącego. Zauważyć należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego, a tym samym właściwy organ zobowiązany jest ustalić warunki zabudowy, jeśli zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim przesłankom z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast brak którejkolwiek z ww. przesłanek stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedza postępowanie wyjaśniające w zakresie spełnienia przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której sporządzenie nakazuje art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W myśl bowiem art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a (tj. terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy), na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Zważywszy na to, że front inwestowanej działki wynosi ok. 28 m, w związku z tym organy w sposób niewadliwy uznały za właściwe wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości ok. 84 m od linii rozgraniczających. W obszarze analizowanym, na działkach dostępnych z ulicy [...] występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, mieszkalno – usługowa, usługowa oraz mieszkalno - produkcyjno- magazynowa. Prawidłowo zatem przyjęto, że planowana inwestycja w postaci czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej, jaka znajduje się w obszarze analizowanym. Budynki jednorodzinne i jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej, przede wszystkim pełnią tę samą funkcję mieszkaniową, nie ma więc między nimi sprzeczności. Zatem każda z nich powinna być traktowana jako wystarczająca dla uznania kontynuacji funkcji, stanowiącej element ładu przestrzennego analizowanego obszaru sąsiedniego. W rezultacie organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, że warunek kontynuacji funkcji - określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - został w sprawie spełniony. Dominująca funkcja analizowanego terenu jako zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza możliwości dopuszczenia funkcji zabudowy domami jednorodzinnymi w zabudowie bliźniaczej. W tym miejscu podkreślić trzeba, że wymóg realizacji zasady dobrego sąsiedztwa nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstawania na danym obszarze jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Wymagania dobrego sąsiedztwa nie można bowiem rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej – tj. wymaga od niej identycznych parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2016 r., II OSK 1383/14; dnia 22 listopada 2022 r., II OSK 8/20; dnia 9 lutego 2023 r., II OSK 2850/21). Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07). Wobec tego spełnienie warunku kontynuacji ma miejsce zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i też w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: dnia 29 listopada 2018 r., II OSK 52/17; dnia 17 marca 2021 r., II OSK 889/18). Wbrew zarzutom skargi, organy prawidłowo też poddały analizie całą zabudowę znajdującą się w tym obszarze. Należy bowiem podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – które Sąd w niniejszym składzie podziela – trafnie wskazuje się, że: - ustawa nie definiuje pojęcia "działki sąsiedniej", a w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie to interpretuje się szeroko, wskazując na konieczność dokonania wykładni funkcjonalnej. Podkreśla się, że pojęcia "działki sąsiedniej" nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. np. wyroki NSA: z dnia 1 grudnia 2020 r., II OSK 1580/18; z dnia 15 kwietnia 2025 r., II OSK 1931/22); - analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się, biorąc pod uwagę zagospodarowanie wszystkich działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2020 r., II OSK 2463/19). Należy jeszcze podkreślić, że skoro celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego – co słusznie akcentuje skarżący – to oznacza, że trzeba badać wpływ inwestycji na otoczenie ujmowane w sensie urbanistycznym, przyjmując zarazem, że wyznacznikiem spełnienia ww. ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze, tj. – jak to już wyżej wskazano – zasadniczo na całym obszarze analizowanym w rozumieniu art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, Sąd nie dopatrzył się uchybień w sposobie ustalenia przez organy parametrów nowej zabudowy. Sąd wskazuje, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Przy czym owo zagwarantowanie nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Ma natomiast stanowić gwarancję, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Trafnie organy przyjęły, że pisma zarządców infrastruktury technicznej co do możliwości obsługi planowanej inwestycji w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, wodę oraz odprowadzania ścieków sanitarnych i wód opadowych są wystarczające dla spełnienia przedmiotowego obowiązku. Wobec tego w ocenie Sądu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. została spełniona. Wypada w tym miejscu podkreślić, że kontrolowane tu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, jej uszczegółowienie następuje dopiero na etapie projektu budowlanego oraz ubiegania się przez inwestora o decyzję o pozwoleniu na budowę. Ochrona interesów osób trzecich uzasadniona wymaganiami prawa budowlanego przez m.in. zbadanie, czy realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania działek sąsiednich, wymagana jest dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym poruszone przez skarżącego kwestie związane z niebezpieczeństwem powstania nadmiernych immisji związanych zarówno z pracami budowlanymi, jak i funkcjonowaniem nowej zabudowy na działce inwestora będą przedmiotem odrębnego postępowania dotyczącego inwestycji przed organami architektoniczno-budowlanymi, i będą podlegać ocenie tych organów na etapie ubiegania się przez inwestorkę o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy jeszcze dodać, że zasada związania ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy organu wydającego pozwolenie na budowę nie oznacza, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej jest zwolniony z badania zgodności z prawem projektowanej inwestycji w zakresie poddanym jego właściwości. W szczególności organ ten będzie zobowiązany odmówić wydania pozwolenia na budowę także wtedy, gdy ustali, że dopuszczone w świetle ustaleń decyzji o warunkach zabudowy usytuowanie budynku oraz drogi wewnętrznej jest sprzeczne z warunkami technicznymi. Wbrew stanowisku skarżącego, organy prowadzące postępowanie wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Ponadto wypełniły obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. Stwierdzić także należy, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku Końcowo Sąd wskazuje, że orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w treści niniejszego uzasadnienia, dostępne są w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl.