II SA/Gl 494/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant referent - stażysta Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2023 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 9 stycznia 2023 r. nr SKO.IV/424/1886/2022 w przedmiocie dodatku węglowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia 28 października 2022 r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącego kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 9 stycznia 2023 r. znak: SKO.IV/424/1886/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Wójta Gminy K. (dalej "Wójt" lub "organ pierwszej instancji") z 28 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie dodatku węglowego. Powyższa decyzja Kolegium zapadła w następującym stanie sprawy. Decyzją z 28 października 2022 r. organ pierwszej instancji odmówił przyznania M. J. (dalej "skarżący") prawa do dodatku węglowego. Decyzję wydano w oparciu o art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2022 r. poz. 1692 z późn. zm.; dalej "u.d.w.") oraz art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2022 r. poz. 1768; dalej "u.u.c.p.g."). W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał, że skarżący nie spełnił warunków wymaganych do przyznania dodatku węglowego określonych w u.d.w. oraz w art. 6m u.u.c.p.g. Podkreślono, że z informacji wewnętrznych Urzędu Gminy wynika, że skarżący zamieszkuje na stałe w [...] w K. W ewidencji wydziału komunalnego skarżący widnieje jako osoba zamiejscowa bowiem opłata za gospodarowanie odpadami płacona jest w formie ryczałtu. Od ww. decyzji skarżący odwołał się. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 2 ust. 1 i ust. 2 u.d.w. poprzez brak przyjęcia, że skarżący spełnia przesłanki do przyznania dodatku węglowego oraz art. 2 ust. 15b u.d.w. poprzez nieprzeprowadzenie wywiadu środowiskowego i brak odpowiedniego ustalenia faktycznego stanu gospodarstwa domowego skarżącego. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 11 w związku z art. 8 oraz art. 107 § 1 ust. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a.") poprzez brak należytego uzasadnienia podstaw faktycznych i prawnych przesłanek przemawiających za podjętą decyzją, co w znacznym stopniu utrudnia zrozumienie podjętej decyzji. Ponadto zarzucił naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm.; dalej "k.c.") poprzez uchybienie regułom procedury przez zaniechanie wyjaśnienia okoliczności, które mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto poprzez poczynienie błędnych ustaleń faktycznych w oparciu o wybiórczo zebrany materiał dowodowy, a to w zakresie w jakim organ uznał, że skarżący nie ma miejsca zamieszkania w miejscu wskazanym we wniosku o dodatek węglowy. Zarzucono także naruszenie art. 107 § 1 ust. 7 k.p.a. poprzez brak pouczenia skarżącego o prawie przysługującego mu odwołania od decyzji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozpoznanie jego sprawy. W uzasadnieniu odwołania wyjaśnił, że fakt zameldowania nie jest przesłanką, która upoważniałaby organ do odmowy przyznania dodatku węglowego. Przepisy u.d.w. nie posługują się pojęciem zameldowania lecz zamieszkiwania. Skarżący reguluje należności z tytułu utrzymania nieruchomości co do której złożył wniosek o przyznanie dodatku węglowego. Ponadto na przełomie 2021 i 2022 r. toczyło się postępowanie administracyjne w Starostwie Powiatowym w Z. w przedmiocie niezbędności wejścia na sąsiednią nieruchomość, wszczęte z wniosku sąsiadki skarżącego. Korespondencja w tej sprawie była wysyłana na adres podany we wniosku o dodatek węglowy, a skarżący korespondencję odbierał. Gdyby organ przeprowadził wywiad środowiskowy pozyskałby informacje potwierdzające zamieszkiwanie skarżącego pod wskazanym adresem. Skarżący nie kwestionuje faktu zameldowania na terenie [...], gdyż dotychczas tam stale zamieszkiwał i pracował zawodowo. Od kilku jednak lat skarżący przebywa na emeryturze i postanowił wrócić w rodzinne strony i przeprowadzić gruntowny remont rodzinnego domu, by móc wygodnie i w spokoju wypoczywać. Przepisy u.d.w. nie wskazują, by przesłanką odmowy przyznania dodatku węglowego była forma ryczałtowa opłaty za odpady komunalne. Ustawa nakazuje sankcjonować osoby, które w ogóle nie uiszczają opłaty za odpady. Skarżący wyjaśnił, że opłacana przez niego opłata ryczałtowa wynika wyłącznie w powodu częstych wyjazdów podyktowanych sprawami rodzinnymi – pomoc dzieciom przy wnukach oraz opiece przy domu. Organ pierwszej instancji nie podjął próby wyjaśnienia tych kwestii. Zaskarżoną obecnie decyzją Kolegium utrzymało rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu przywołało treść przepisu art. 2 ust. 12 u.d.w. oraz art. 25 k.c. Podkreśliło, że każda osoba może mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Prawo do złożenia wniosku o dodatek węglowy nie jest zależne od adresu zameldowania. We wniosku o dodatek węglowy skarżący wskazał inny adres niż w deklaracji dotyczącej źródeł ciepła. Sam zamiar wrócenia w rodzinne strony nie pozwala uznać, że skarżący pod adresem wskazanym we wniosku o dodatek węglowy ma miejsce zamieszkania i prowadzi tam codzienne czynności życiowe. Sam fakt zameldowania na terytorium [...] świadczy, że głównym miejscem pobytu jest terytorium [...]. Świadczy o tym również wskazany adres do korespondencji w [...]. Opłata ryczałtowa za odpady ustalana jest tylko dla właścicieli domków letniskowych wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe i osób zamiejscowych. Z dołączonej do akt sprawy faktury za prąd wynika również, że skarżący nie odbiera osobiście korespondencji, a ustalił pełnomocnika. Dodatek węglowy nie może być przyznany osobom deklarującym prowadzenie jednoosobowego gospodarstwa domowego, które przebywają poza granicami kraju. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest jedną z możliwości weryfikacji stanu faktycznego, a nie koniecznością. Podany we wniosku o dodatek węglowy numer kontaktowy telefonu nie należy do skarżącego, a podejmowane próby kontaktu telefonicznego były bezskuteczne. W skardze na decyzję Kolegium skarżący działający za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W skardze sformułowano identyczne zarzuty jak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Mianowicie zarzuty naruszenia art. 2 ust. 1 - 2, ust. 15b u.d.w., art. 11 k.p.a. w związku z art. 8 oraz art. 107 § 1 ust. 3 k.p.a., art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 25 k.c. Dodatkowo zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. poprzez uchybienie regułom procedury i nie rozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych na korzyść skarżącego. W uzasadnieniu skargi przedstawiono przebieg postępowania i podniesiono zasadniczo te same argumenty co w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Skarżący kwestionuje by ktokolwiek z pracowników organu pierwszej instancji próbował się kontaktować z nim telefonicznie. Skarżący nie zaprzecza, że zdarzają się okresy gdy jest nieobecny w miejscu zamieszkania podanym we wniosku o dodatek węglowy ze względu na pomoc rodzinie. Wobec tego dla bezpieczeństwa podał inny adres, gdzie ma pewność, że korespondencja zostanie podjęta bez ryzyka negatywnych konsekwencji. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Spór w sprawie sprowadza się do kwestii miejsca zamieszkania skarżącego jako przesłanki przyznania dodatku węglowego. Zdaniem organów obu instancji skarżący nie zamieszkuje pod adresem wskazanym we wniosku o przyznanie dodatku węglowego. Świadczą od tym takie okoliczności jak: zameldowanie na terytorium [...]; opłata ryczałtowa za gospodarowanie odpadami; wskazanie w deklaracji dotyczącej źródeł ciepła danych adresowych w [...]; ustanowienie pełnomocnika do odbioru korespondencji w zakresie faktur za prąd. Skarżący zaś zaprzecza ustaleniom organów i wskazuje, że zameldowanie w [...] nie stoi na przeszkodzie zamieszkiwaniu pod adresem wskazanym we wniosku o dodatek węglowy. We wskazanym miejscu zamieszkania skarżący nie musi przebywać 365 dni w roku. Skarżący ponosi koszty utrzymania nieruchomości wskazanej we wniosku o dodatek węglowy. Opłata ryczałtowa nie jest przesłanką odmowy przyznania dodatku węglowego, a wynika z konieczności częstych wyjazdów. W innym postępowaniu administracyjnym skarżący podawał adres wskazany we wniosku o dodatek węglowy jako adres miejsca zamieszkania. Zauważyć zatem należy, że zgodnie z art. 2 ust. 7 u.d.w. dodatek węglowy przysługuje m. in. osobom posiadającym obywatelstwo polskie mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek (art. 2 ust. 12 u.d.w.). Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (art. 12 ust. 15 u.d.w.). Weryfikacja wniosku o przyznanie dodatku węglowego ma charakter wszechstronny. Stan sprawy istotny dla uprawnienia do dodatku węglowego może być ustalony w oparciu o dostępne organowi dane, które tylko przykładowo zostały wymienione w art. 2 ust. 15a u.d.w. Katalog źródeł i informacji, w oparciu o które organ może dokonać weryfikacji wniosku o dodatek węglowy ma zatem charakter otwarty. Organ ma także możliwość wyjaśnienia wątpliwości dotyczących gospodarstwa domowego wnioskującego o przyznanie dodatku węglowego poprzez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego (art. 2 ust. 15b u.d.w.). Celem takiego wywiadu jest ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego m. in. odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (art. 2 ust. 15c u.d.w.). W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 2 ust. 15d u.d.w.). Jak wynika z zacytowanych wyżej regulacji warunkiem przyznania dodatku węglowego jest posiadanie miejsca zamieszkania i przebywanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Oba te warunki muszą być spełnione łącznie. W świetle regulacji art. 2 ust. 1 i ust. 2 u.d.w. kwestia zamieszkiwania w określonym miejscu jest przesłanką o charakterze materialnoprawnym, warunkującą uzyskanie dodatku węglowego. Przesłanka ta podlega ustaleniu i ocenie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez właściwy organ (por. postanowienie NSA z 26 kwietnia 2023 r., I OW 157/22, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Przy ustalaniu prawa do dodatku węglowego nie ma znaczenia miejsce zameldowania danej osoby. Wobec tego, aby otrzymać dodatek węglowy nie jest konieczne zameldowanie w miejscu zamieszkania. Dla przyznania dodatku węglowego kluczową informacją jest faktyczne zamieszkiwanie i prowadzenie gospodarstwa domowego w danym miejscu, na obszarze gminy, do której składa się wniosek. Przepisy u.d.w. nie definiują pojęcia miejsca zamieszkania. Zasadne jest zatem odwołanie się z tym zakresie do definicji ogólnej tego pojęcia zamieszczonej w art. 25 k.c. Zgodnie z przywołanym przepisem miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu), przy czym muszą one zaistnieć łącznie. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a tym samym, nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu jej czynności życiowych w danej miejscowości. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji oparły swoje ustalenia dotyczące niezamieszkiwania skarżącego w miejscu wskazanym we wniosku o dodatek węglowy na tym, że jest on zameldowany w [...], opłaca zryczałtowaną opłatę za odpady, posiada pełnomocnika do doręczeń i podał dane adresowe w [...] przy składaniu deklaracji o źródłach ciepła. Zdaniem Sądu ustalenia te nie są wystraczające do rozstrzygnięcia o prawie skarżącego do dodatku węglowego. Powołane przez organy okoliczności poddają w wątpliwość twierdzenia skarżącego o zamieszkiwaniu w miejscu wskazanym we wniosku, jednakże nie stanowią przekonywujących dowodów podważających oświadczenia skarżącego w kwestii jego miejsca zamieszkania. Tym samym decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadny jest zatem zarzut podniesiony w tym zakresie przez skarżącego. Obowiązkiem organów administracji publicznej jest podejmowanie z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.). W myśl art. 8 k.p.a. organy powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Przepisy te znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Artykuł 80 k.p.a. stanowi natomiast, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organy nie sprostały obowiązkom wynikającym ze wskazanych wyżej przepisów k.p.a. Decyzje organów obu instancji zostały wydane pomimo wątpliwości co do zamieszkiwania i prowadzenia przez skarżącego gospodarstwa domowego w miejscu wskazanym we wniosku o dodatek węglowy. Organy zupełnie pominęły treść przepisów art. 10 i art. 79a § 1 k.p.a. dotyczących zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Jak wynika z akt sprawy skarżący w postępowaniu przed organem pierwszej instancji został pozbawiony możliwości zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w sprawie oraz przedstawienia swojego stanowiska. Pozbawienie strony prawa realizacji możliwości wypowiedzenia się o poszczególnych dowodach zebranych w toku postępowania administracyjnego ogranicza ich moc dowodową (art. 81 k.p.a.). Skarżący został zmuszony do zaskarżenia decyzji i przedstawienia dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Wskazane naruszenie przepisów postępowania należy uznać za mające istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przeprowadzone bez udziału skarżącego i kwestionowane przez niego dowody stanowiły podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Dowody (za wyjątkiem faktury za prąd) przedłożone przez skarżącego nie zostały ocenione przez Kolegium przy rozpatrywaniu odwołania. Zaś w sprawie zaniechano przeprowadzenia kluczowego dla jej rozstrzygnięcia wywiadu środowiskowego. W konsekwencji powyżej opisanych uchybień uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie spełniają wymogów z art. 107 § 3 w związku z art. 11 i art. 8 k.p.a. Uzasadnienia decyzji nie wyjaśniają dostatecznie podstawy faktycznej i prawnej wydanych rozstrzygnięć. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego brak jest wnikliwego ustosunkowania się do zarzutów odwołania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7a k.p.a. należy wyjaśnić, że wynikająca z tego przepisu zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony dotyczy wątpliwości co do treści normy prawnej, nie zaś kwestii ustalenia stanu faktycznego. Skarżący nie wskazał zaś normy prawnej, która w sprawie budziłaby wątpliwości interpretacyjne co uniemożliwia ocenę zarzutu skargi w tym zakresie. Wobec niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie się do zarzutu naruszenia art. 2 ust. 1 i ust. 2 u.d.w. Jeżeli nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, to nie można ocenić, czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 lutego 2020 r., II SA/Kr 1500/19, opubl. w CBOSA). Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organy obu instancji dopuściły się w toku postępowania naruszeń przepisów prawa tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 79a, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy dodatkowo dopuścił się naruszenia w sposób istotny art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji ustali miejsce zamieszkania skarżącego, w szczególności przeprowadzi wywiad środowiskowy pod wskazanym we wniosku o przyznanie dodatku węglowego adresem. Po przeprowadzeniu tych ustaleń organ ponownie oceni wniosek skarżącego o przyznanie dodatku węglowego, zważając by nie naruszono przepisów procedury administracyjnej. Następnie organ podejmie stosowną decyzję, którą należycie, z uwzględnieniem treści art. 107 § 3 k.p.a., uzasadni. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.). Do kosztów zaliczono opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (480 zł).