II SA/Gl 497/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Referendarz Łukasz Strzępek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi A.K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę Prezydent Miasta S., po kolejnym rozpatrzeniu wniosku W. S. i Z. S., na podstawie art. 60, 61, 59 ust. 1, 54 i 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 z późn. zm.) decyzją z dnia [...] roku ustalił dla wnioskodawców warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla rozbudowy budynku handlowego na działkach nr 1 i 2, obręb [...] przy ul. [...] w S. (w miejscu istniejącego budynku gospodarczego przeznaczonego do rozbiórki). W decyzji ustalono wielkość powierzchni istniejącej i projektowanej do powierzchni działek nr 2 i 1, szerokość elewacji frontowej budynku po rozbudowie, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej po rozbudowie, geometrię dachu. Natomiast nie wyznaczono linii zabudowy bowiem rozbudowany budynek będzie usytuowany w głębi działki nr 1 (druga linia zabudowy) i powierzchni biologicznie czynnej z uwagi na jej brak. Określono także warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, warunki w zakresie ochrony osób trzecich, warunki w zakresie ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, warunki w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawiono na załączniku graficznym, dołączono analizę graficzną i słowną, a także projekt decyzji (art. 60 ust. 4 ustawy). Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. K. i A. K. (właściciele sąsiedniej działki). Zarzucili, że decyzja ta narusza § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...) w związku z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na skutek braku wskazania w treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu danych, w oparciu o które sformułowano wnioski końcowe. Odwołujący się wnosili o uchylenie decyzji organu I instancji i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu lub o uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W podstawie prawnej organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm.). W uzasadnieniu organ stwierdził, że organ I instancji dokonał w sposób należyty wymaganej przepisami prawa analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Przytoczył treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdził, że prawidłowo wyznaczono obszar analizowany, szczegółowo opisano obiekty znajdujące się w granicach tego obszaru, czego dowodem jest tabela (karta 114) sporządzona przez architekta W. P.. Z owej tabeli, będącej częścią analizy funkcji (...) wynika powierzchnia każdej z działek zlokalizowanych w granicach obszaru analizowanego, powierzchnia obiektów na tych działkach, wysokość i szerokość elewacji frontowej tych obiektów, geometria ich dachów, a także ilość kondygnacji. Zdaniem organu odwoławczego nowa zabudowa mieści się w granicach zastanego sposobu zagospodarowania (w tym użytkowania obiektów). W sprawie spełniona została zasada kontynuacji funkcji. Wnioskodawca domagał się bowiem wydania decyzji o warunkach dla budowy obiektu o funkcji handlowej, a w granicach obszaru analizowanego występuje nie tylko zabudowa o funkcji mieszkaniowej, ale także o funkcji handlowej i usługowej (budynki przy ul. [...],[...],[...],[...] i [...],[...]i [...]). Także w oparciu o ustalenia analizy ustalono warunki zabudowy, a parametry w tym zakresie w sposób właściwy wyliczono i uzasadniono. W decyzji organu I instancji odstąpiono od ustalenia linii zabudowy z uwagi na realizację inwestycji w głębi działki, tzw. drugiej linii zabudowy, a w związku z tym zapis znajdujący się w punkcie 2c tiret 5 (odnoszący się do odległości obiektów handlowych od krawędzi jezdni) ma znaczenie drugorzędne. Skargę na decyzję ostateczną, wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wnieśli A. K. i A. K.. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) przez odstąpienie od wyznaczania linii zabudowy z uwagi na usytuowanie inwestycji w tzw. drugiej linii zabudowy. Ich zdaniem to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a z § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia wynika obowiązek wyznaczenia linii zabudowy, także w przypadku gdy projektowany obiekt nie jest zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie pasa drogowego. Podnieśli oni także zarzut naruszenia prawa procesowego, mający istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 15 kpa przez utrzymanie wadliwej decyzji organu I instancji w mocy i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa przez nieodniesienie się przez organ odwoławczy do znacznej części wymogów, od łącznego spełnienia których uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2014 roku skarżący A. K. podtrzymał skargę. Stwierdził, że w obszarze analizowanym obiekty handlowe znajdują się w parterze budynków, wysokość nowej zabudowy została ustalona w oparciu o wysokość budynków znajdujących się w obszarze analizy w pierwszej linii zabudowy. Natomiast budynek inwestora ma się znajdować w środku obszaru analizowanego i planowana jego rozbudowa doprowadzi do jego usytuowania w granicy działki skarżących, co tych ostatnich pozbawi "światła". Z kolei wyznaczenie linii zabudowy dla budynku usytuowanego w głębi działki strony stworzy sytuację, w której "ewidentny stanie się sposób zagospodarowania środka" tego obszaru. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszym postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją właściwie zostały ustalone strony, a wniosek inwestorów (po jego uzupełnieniu) spełnia wymogi art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 roku (dalej powoływana jako ustawa o p.z.p.). Celem postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 61 ustawy o p.z.p. jest stwierdzenie czy na konkretnej nieruchomości możliwa jest realizacja inwestycji objętej wnioskiem w sytuacji, gdy dla określonego obszaru nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotem skargi jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania dla rozbudowy budynku handlowego na działkach nr 1 i 2 przy ul. [...] w S., przy czym rozbudowa ta będzie miała miejsce w głębi działki nr 1 (druga linia zabudowy) co spowodowało brak wyznaczenia w decyzji linii zabudowy. Właśnie brak wyznaczenia linii zabudowy w zaskarżonej decyzji dla realizacji rozbudowy inwestycji stanowi podstawowe zagadnienie sporne w niniejszej sprawie. Przede wszystkim należy stwierdzić, że art. 61 ust. 1 pkt 1-5 uzależnia wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia warunków wymienionych w tym przepisie to jest: kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech zabudowy (pkt 1), dostępu do drogi publicznej (pkt 2), braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5). Podstawową regułą, która winna przyświecać organom wydającym decyzję o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, której istotą jest takie kształtowanie ładu przestrzennego, aby przestrzeń była spójna pod względem gabarytów, estetyki, funkcji oraz sposobu zagospodarowania. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Niedopuszczalnym jest założenie, że każda nowa zabudowa w sposób bezwzględny powinna nawiązywać zarówno do cech jak i funkcji zabudowy już istniejącej. Uniemożliwiałaby to rozwój urbanistyczny. W niniejszej sprawie, organ I instancji, ponownie prowadząc postępowanie zastosował się do zaleceń zawartych w poprzednio wydanej decyzji organu odwoławczego i w sposób prawidłowy wyznaczył obszar analizowany, z zachowaniem wymogów wskazanych w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku. Organ i instancji szczegółowo opisał obiekty znajdujące się w granicach tego obszaru, a dowodem na to jest tabela (k. 114 akt administracyjnych) sporządzona przez architekta W. P.. Właśnie ta tabela, będąca częścią analizy funkcji (...) wskazuje na powierzchnie działek zlokalizowanych w obszarze analizowanym, powierzchnie obiektów na tych działkach, ich wysokość i szerokość elewacji frontowych oraz geometrie dachów. W granicach obszaru analizowanego znajdują się obiekty w których występuje inna funkcja niż mieszkaniowa, a mianowicie usługowa o różnym przeznaczeniu. Na działce nr 3 (nieruchomość przy ul. [...]) znajduje się (wejście od ul. [...]) sklep z herbatą i herbaciarnia, funkcja handlowa (sklep z artykułami przemysłowymi, sprzedaż paneli podłogowych, kosmetyków, odzieży, kwiatów) występuje w budynkach (odpowiednio) przy ul. [...], w obiekcie na działce nr 4 – ul. [...], przy ul, [...], ul. [...],[...]. Fakt, że działalność handlowa prowadzona jest w parterach budynków nie ma żadnego znaczenia. Bowiem dla ustalenia spełnienia zasady kontynuacji funkcji wystarczające jest istnienie w obszarze analizowanym jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej co działka objęta wnioskiem, na której znajduje się obiekt w którym prowadzona jest działalność odpowiadająca wnioskowanej. W niniejszej sprawie zabudowa działek znajdujących się w obszarze analizowanym daje podstawę do ustalenia, że wnioskowana zabudowa w zakresie swojej funkcji (handlowej) będzie stanowiła kontynuację funkcji zastanej. Przeprowadzona (i załączona do akt analiza) dała także podstawy do ustalenia pozostałych warunków zabudowy (szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometria dachu, wskaźnik powierzchni zabudowy). Istotnie w decyzji nie określono linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji z uwagi na jej usytuowanie w tzw. drugiej linii zabudowy. Określono natomiast usytuowanie obiektu w odległości 6 metrów od krawędzi jezdni – ul. [...] (punkt 2c tiret 5 decyzji organu I instancji). W sprawie jest bezsporne, że projektowany obiekt będzie się znajdował w głębi działki nr 1 (tzw. drugiej linii zabudowy). Sąd podziela stanowisko organów orzekających, w tym organu odwoławczego, że brak jest prawnie uzasadnionych względów dla wyznaczenia linii zabudowy "w głębi działki" (tzw. drugiej linii zabudowy) – wyrok NSA – II OSK 496,10, LEX 863095. Linie zabudowy stosownie do woli normodawcy, w celu zachowania ładu przestrzennego, ustala się od drogi publicznej. Jest też bezsporne, że działki inwestorów od strony drogi publicznej są już zabudowane. Linia zabudowy wyznaczana od strony drogi publicznej służy z jednej strony zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu drogowego, zaś z drugiej gwarantuje zapewnienie walorów wynikających z ładu przestrzennego. Ustalonej linii zabudowy (w decyzji o warunkach) co do zasady nie można przekroczyć nową zabudową w kierunku drogi publicznej. Jednakże usytuowanie obiektu "za tą linią", w głąb działki inwestora, może być uzależnione od szeregu innych okoliczności. O znaczeniu linii zabudowy w aspekcie odległości od drogi publicznej (od pasa drogowego) świadczy w szczególność treść rozporządzenia, a także ogólna zasada, iż muszą być uwzględnione unormowania wynikające z przepisów odrębnych, w tym przypadku określających odległość od drogi publicznej. Linie zabudowy należy rozumieć jako "nieprzekraczalną wyłącznie w kierunku pasa drogi publicznej". Oznacza to, że linia zabudowy zawsze powinna być ustalana od drogi publicznej a więc ustalanie linii zabudowy dla nowej zabudowy po licu budynku już istniejącego od strony drogi publicznej faktycznie prowadziłoby do niemożności uwzględnienia wniosku inwestora przedstawiającego nowe zamierzenie budowlane jako realizacja obiektu w głębi terenu na tyłach obiektu wybudowanego wcześniej. Takie stanowisko byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą ochrony własności ani też z określoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej zasadą, iż każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny. Nie doszło także do naruszenia zaskarżoną decyzją art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 15 kpa, ani art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wyraził bowiem pełną akceptację dla postępowania organu I instancji i wydanej przez niego decyzji. Stwierdził, że decyzja ta została wydana po ustaleniu istnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy i odniósł się do dołączonej do akt analizy. Ze stanowiska skarżącego, wyrażonego na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2014 roku wynika, że nie w pełni zadaje on sobie sprawę z tego, że zaskarżona decyzja jedynie stwierdza, że na konkretnej nieruchomości możliwe jest zrealizowanie wnioskowanej inwestycji. Decyzja ta w szczególności nie upoważnia do rozpoczęcia robót budowlanych. W tym celu bowiem musi zostać wydane pozwolenie na budowę, które nie tylko będzie spełniało wymogi zaskarżonej decyzji, ale także określone w Prawie budowlanym i wydanych do niego rozporządzeniach (zacienienie, zabudowa w granicy). Skoro zatem zaskarżona decyzja została wydana po rozpatrzeniu niewadliwego wniosku, we właściwym postępowaniu, po ustaleniu spełnienia przez zamierzenie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy i odpowiada wymogom art. 54 tej ustawy to skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Dlatego Sąd ją oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.).