II SA/Gl 498/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Fundacji (...) w W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia [...] r. Fundacja [...] w W. zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C., że na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w W. T. G. dokonał samowoli budowlanej. Oględziny przeprowadzone dnia [...] r. wykazały, że na terenie tej działki został wykonany w [...] r. dojazd do działki sąsiedniej, poprzez utwardzenie terenu drobnym klińcem. Roboty te zostały wykonane bez zgłoszenia właściwemu organowi. W wyniku oględzin strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnego utwardzenia części przedmiotowej działki. Do tak sformułowanego przedmiotu postępowania pełnomocnik Fundacji wniósł zastrzeżenia wskazując, że roboty polegały na wykonaniu w istocie drogi dojazdowej a inwestor nie dysponował zgodą Fundacji na takie zajęcie działki. Droga nie kwalifikuje się zatem do zalegalizowania. W następnej kolejności postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji, na podstawie art. 49b ust. 2 pkt 1,2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) , wstrzymał prowadzenie robót i nałożył na G. i T. G. szereg obowiązków, wskazując termin ich wykonania. Z dokumentacji sprawy wynika, że działka nr [...], będąca w użytkowaniu wieczystym Fundacji, była przedmiotem umowy dzierżawy zawartej z T. G. na lat [...]. Między stronami umowy doszło jednak do sporu co do skuteczności wypowiedzenia tej umowy przez Fundację. Skarżąca Fundacja wskazała, że Wojewoda decyzją z dnia [...] r. odmówił T. G. udzielenia pozwolenia na budowę wiaty rekreacyjnej i podestu do tańczenia na działce nr [...] i [...] w W. (do których doprowadzono sporną drogę), albowiem decyzja o warunkach zabudowy wydana dla tej inwestycji przewidywała obsługę komunikacyjną przez działkę nr [...] po uzyskaniu zgody właściciela nieruchomości w formie służebności, a służebność taka nie została ustanowiona. Ponieważ inwestor nie wykonał w terminie obowiązków nałożonych postanowieniem z [...] r., decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. nakazał inwestorom rozbiórkę wykonanego utwardzenia, podając w podstawie art. 49b ust. 3 prawa budowlanego. W aktach znajduje się dokument określony jako "porozumienie z dnia [...] r.", zawarte między Fundacją a T. G., w którym strony ustaliły zasady dzierżawy na czas nieokreślony części nieruchomości nr [...]. W punkcie 1 porozumienia Fundacja wyraziła zgodę na wykonanie prac polegających na budowie prowizorycznej drogi dojazdowej do działek nr [...] i [...]. Określono, że droga nie może być dłuższa niż [...] m, jej szerokość zaś będzie wynosić średnio [...] m. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił decyzję organu I instancji orzekającą o nakazie rozbiórki wykonanej drogi, stwierdził nieważność poprzedzającego ją postanowienia z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że wykonane roboty wymagały zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 prawa budowlanego. Samowola polegająca na braku zgłoszenia podlega usunięciu w trybie art. 51 ustawy, organ I instancji zastosował zatem wadliwą podstawę prawną. Prowadząc ponownie postępowanie, organ I instancji wydał postanowienie z dnia [...] r. nr [...], podając w podstawie prawnej art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 prawa budowlanego. Postanowieniem tym wstrzymano roboty budowlane prowadzone na działce nr [...] i nałożono na inwestorów obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót, wykonanej na aktualnym podkładzie geodezyjnym, uzgodniony z gestorami sieci, oceny technicznej robót wykonanej przez uprawnioną osobę oraz rozwiązania dotyczącego odprowadzenia wód opadowych z zainwestowanego terenu. Zażalenie na to postanowienie wniosła skarżąca Fundacja, która zarzuciła, że roboty zostały już wykonane, organ nieprawidłowo określa wykonany obiekt jako drogę, albowiem w dokumentach jest on określany jako chodnik dla pieszych lub ścieżka a wydane postanowienie powiela rozstrzygnięcie, które było zawarte w postanowieniu z dnia [...] r. Nadto pismem z dnia [...] r. Fundacja zawiadomiła, że inwestor [...] r. ponownie nawiózł na drogę nową warstwę klińca, którą rozwałował. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazał, że aktualnym toku instancji zaskarżone postanowienie zostało wydane na innej podstawie prawnej niż postanowienie z [...] r. Przeprowadzone postępowanie wykazało fakt samowoli, która może być legalizowana w trybie określonym w art. 51 prawa budowlanego. Strony porozumiały się co do zasad dzierżawy przedmiotowej parceli i wykorzystania jej pod drogę. Natomiast art. 50 prawa budowlanego znajduje zastosowanie do robót, które nie zostały oficjalnie zakończone, są one bowiem nadal robotami w toku. W skardze do sądu administracyjnego Fundacja wniosła o uchylenie postanowienia organu odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucono, że twierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dotyczące skutków porozumienia uzgadniającego zasady dzierżawy działki, są bezzasadne. Podniesiono, że powoływanie się przez organ na to porozumienie, może doprowadzić do negatywnych dla strony konsekwencji, albowiem "inne są związki i zależności niż przytoczone". Zażądano wobec tego, aby nawet w przypadku bezskuteczności skargi uchylić stosowny zapis uzasadnienia zaskarżonego postanowienia poprzez wprowadzenie stwierdzenia, że "użyto błędnego cytatu, co zmienia sens Postanowienia". Skarżąca podkreślała, że droga została wykonana samowolnie, na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym Fundacji i bez jej zgody, co uniemożliwia legalizację. Zażądano od organu podporządkowania się decyzji WINB z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Materiał zgromadzony w sprawie wykazuje, że inwestor dokonał utwardzenia części działki poprzez nawiezienie kamienia i jego rozwałowanie. Jakkolwiek funkcjonalnie wykonane roboty służą zapewnieniu dojścia i dojazdu do działki inwestora, to wykonanego obiektu nie można zakwalifikować jako drogi w rozumieniu prawa budowlanego, albowiem zgodnie z art. 3 pkt 3 oraz pkt 1 lit. b prawa budowlanego, droga jako obiekt budowlany będący budowlą, stanowi całość techniczno-użytkową (a nie tylko użytkową) wraz z instalacjami i urządzeniami. Wykonane prace nie doprowadziły do powstania takiego obiektu, zatem prawidłowo organy uznały, że nie zachodzi przypadek budowy obiektu budowlanego. Wykonanie utwardzenia terenu stanowi natomiast przypadek robót budowlanych, co wynika z art. 29 ust. 2 pkt 5 prawa budowlanego. Roboty polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ich przeprowadzenie wymaga natomiast zgłoszenia właściwemu organowi. Bezsporne w sprawie jest, że utwardzenie zostało wykonane bez wymaganego zgłoszenia i w tym zakresie stanowi przypadek samowoli budowlanej. Skutki tej samowoli podlegają usunięciu w trybie art. 50 i 51 prawa budowlanego, nie znajdują do nich natomiast zastosowania przepisy art. 48 (dotyczące budowy bez pozwolenia) oraz art. 49 b (dotyczące budowy bez wymaganego zgłoszenia). Utwardzenie powierzchni działki nie jest bowiem budową, lecz stanowi przypadek innych robót budowlanych. W tym zakresie należy wyjaśnić skarżącej Fundacji, że nie jest zasadny zarzut, jakoby organy powieliły rozstrzygnięcie zawarte w postanowieniu PINB z dnia [...] r., którego nieważność stwierdzono decyzją WINB z [...] r. Postanowienie z [...] r. było bowiem wydane na innej podstawie prawnej (art. 49b prawa budowlanego), która nie ma zastosowania do skutków samowoli regulowanych w art. 50 i 51 prawa budowlanego. Decyzja WINB z dnia [...] r., której wykonania skarżąca domaga się w skardze, wskazała organowi I instancji właśnie na konieczność przeprowadzenia postępowania z zastosowaniem art. 50 i 51 ustawy. Jej wykonanie polegało na przeprowadzeniu przez organy postępowania w trybie uregulowanym tymi artykułami, co zaowocowało wydaniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Przepis art. 50 prawa budowlanego stanowi dla organów nadzoru budowlanego podstawę do wstrzymania robót budowlanych innych niż budowa, prowadzonych bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na budowę. W postanowieniu tym organ może nałożyć obowiązek przedstawienia, w określonym terminie, inwentaryzacji wykonanych już robót, odpowiednich ocen technicznych i ekspertyz. Skarżąca zarzucała, że postanowienie zostało wydane wadliwie, albowiem odnosi się do robót już zrealizowanych. Twierdzeniu temu przeczą jednak okoliczności podnoszone przez samą skarżącą Fundację, że inwestor dokonał ponownego nawiezienia kamienia. Zarzut ten świadczy, że sprzeciw wobec orzeczonego wstrzymania robót budowlanych z powołaniem się na ich zakończenie nie jest zasadny i w istocie nie leży w interesie skarżącej Fundacji. Wstrzymanie robót, w sytuacji gdy z ich charakteru nie wynika brak możliwości kontynuowania czy powtarzania prac, jest zatem zasadne także wówczas, gdy w jakimś momencie roboty te nie były już prowadzone. Możliwość wydania wówczas postanowienia wstrzymującego prowadzenie prac ma bowiem uzasadnienie w prewencyjnym charakterze tego rozstrzygnięcia. Należy przy tym wyjaśnić Skarżącej, że zaskarżone postanowienie w przedmiocie wstrzymania samowolnych robót nie rozstrzyga o skutkach samowoli, w szczególności nie stanowi jej legalizacji. Jest to postanowienie o charakterze doraźnym, traci ono swą ważność po upływie dwóch miesięcy od dnia doręczenia i ma na celu po pierwsze zahamowanie prowadzenia samowolnych prac, a po wtóre, w miarę potrzeby, umożliwia organowi zebranie danych o stanie przeprowadzonych robót. Wstrzymanie umożliwia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcie rozstrzygnięcia co do dalszych losów inwestycji. Poczynieniu przez organ ustaleń co do stanu i zakresu przeprowadzonych prac służy możliwość nałożenia na inwestora obowiązków określonych w art. 50 ust. 3, z czego w niniejszej sprawie organ skorzystał. Skarżąca Fundacja, protestując przeciwko prowadzeniu postępowania legalizacyjnego podnosiła także, że inwestor nie posiada zgody Fundacji jako użytkownika wieczystego działki zajętej pod utwardzenie, na wykonanie dojazdu. Wobec powyższego należy zauważyć, że przepis art. 50 prawa budowlanego, na etapie wstrzymywania prowadzenia samowolnych robót, w żadnym zakresie nie przewiduje nałożenia na inwestora obowiązku wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ani od wykazania tego prawa nie uzależnia wydania postanowienia wstrzymującego. Zarzut ten nie mógł zatem odnieść skutku w stosunku do kontrolowanego postanowienia. Nie mogło także zostać uwzględnione żądanie Fundacji, aby Sąd dokonał zmian w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, takie uprawnienie sądowi administracyjnemu nie przysługuje. Sąd może uchylić zaskarżony akt w całości lub w części, nie może jednak wprowadzać poprawek i zmian do treści kontrolowanych aktów. Mając na względzie podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.