II SA/Gl 498/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2023 r. sprawy ze skargi R. B. (B.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 3 marca 2023 r. nr SKO.PSW/41.5/1185/2023/3899 w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta R. z dnia 26 stycznia 2023 r. [...]. Wnioskiem z dnia 27 września 2022 r. obecnie skarżący R. B. zwrócił się o wypłatę dodatku węglowego. Wskazał, że prowadzi 4-osobowe gospodarstwo domowe, oraz że głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe. Decyzją z dnia 26 stycznia 2023 r. Burmistrz Miasta R. odmówił skarżącemu przyznania prawa do dodatku węglowego. W uzasadnieniu organ wskazał w szczególności, że w toku postępowania, dokonując analizy zebranego materiału dowodowego ustalono fakt zamieszkiwania pod jednym adresem dwóch gospodarstw domowych wykorzystujących osobne źródła ogrzewania. Natomiast strona nie podjęła działań związanych z ustaleniem adresu miejsca zamieszkania dla swojego lokalu. Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie, w szczególności przepisów ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 141), zwanej dalej u.d.w. Organ podkreślił przy tym, że w dniu 3 listopada 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2236), na mocy której w ustawie o dodatku węglowym w art. 2 dodany został m.in. ust. 15g, a ponadto dodane zostały ustępy 3c – 3e. Dalej organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż z treści sporządzonej w trakcie wywiadu środowiskowego notatki służbowej wynika, że strona prowadzi razem z rodziną samodzielne gospodarstwo domowe. Zajmują parter domu. W budynku są dwa odrębne wejścia, oddzielne piece węglowe. Strona oświadczyła, że nie zostały podjęte kroki formalne w celu ustalenia odrębnego adresu zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod ww. adresem w odrębnych lokalach. Organ podkreślił, że przepis art. 2 ust. 3c u.d.w. uzależnia przyznanie dodatku węglowego w trybie opisanym w art. 2 ust. 3d tej ustawy, od podjęcia przez stronę dodatkowych czynności związanych ustaleniem odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach. Brak możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach w terminie do 30 listopada 2022 r. otwiera dopiero stronie drogę do przyznania dodatku węglowego w trybie opisanym w przepisie art. 2 ust. 3d u.d.w. Organ odwoławczy stwierdził, iż skoro ustawodawca wyraźnie wskazał przesłankę w art. 2 ust. 3c u.d.w., że w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem, to obowiązkiem strony było podjęcie sformalizowanych działań mających na celu ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla zajmowanego lokalu. W ocenie organu względy logiki nakazują stwierdzenie, że o braku możliwości dokonania określonej czynności w wyznaczonym terminie możemy mówić wyłącznie w sytuacji, w której próba dokonania tej czynności w ogóle została podjęta. Bezczynność strony w omawianym zakresie nie może być utożsamiana z brakiem możliwości dokonania prawem wymaganej czynności w ustawowo określonym terminie. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji w całości poprzez przyznanie mu prawa do dodatku węglowego. Zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu regulacji prawnej ustanawiającej warunek prowadzenia osobnego gospodarstwa domowego w odrębnym lokalu posiadającym odrębny adres zamiast obowiązującej w chwili złożenia wniosku o przyznanie dodatku węglowego przesłanki prowadzenia samodzielnego gospodarstwa domowego, czym naruszono podstawową regułę niedziałania prawa wstecz wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP. Ponadto z ostrożności skarżący zarzucił błędną wykładnię powołanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów prawa materialnego polegającą na uznaniu, że brak nadania osobnych numerów dla poszczególnych lokali jest przesądzający dla ustalenia, że nie istnieją odrębne lokale mieszkalne, podczas gdy in concreto wszystkie konieczne przesłanki są spełnione, albowiem skarżący prowadzi wraz ze swoimi domownikami w znajdującym się na parterze budynku samodzielnym lokalu mieszkalnym, posiadającym odrębne wejście i osobne źródło ogrzewania, oddzielne gospodarstwo domowe od brata zajmującego drugi samodzielny lokal z własnym wejściem i piecem na piętrze budynku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności przeprowadzonego przez organ I instancji wywiadu środowiskowego, w sprawie poza sporem pozostaje, że skarżący prowadzi razem z rodziną samodzielne gospodarstwo domowe. Zajmują parter domu w R. przy ul. [...]. W budynku są dwa odrębne wejścia, oddzielne piece węglowe. Poza sporem pozostaje również fakt zamieszkiwania pod tym samym adresem w osobnych lokalach dwóch gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnych źródeł ogrzewania. Kwestią sporną jest natomiast to, czy brak podjęcia przez skarżącego działań mających na celu ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, stanowił negatywną przesłankę ustawową do przyznania dodatku węglowego. Rozstrzygając powyższą kwestię przypomnieć wypadnie, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest m.in. kocioł na paliwo stałe wpisany lub zgłoszony do centralnej ewidencji emisyjności budynków do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków. Z kolei przez gospodarstwo domowe rozumie się m.in. osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (art. 2 ust. 2 pkt 2 u.d.w.). Przypomnieć ponadto wypadnie, że na mocy art. 26 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych, w art. 2 u.d.w. dodano m.in. ust. 3c – 3e. I tak, w myśl art. 2 ust. 3c w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W tym przypadku gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d zd. 1 i 2 u.d.w.). Odnotowania również wymaga, iż nowelizacje ustawy o dodatku węglowym jasno wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie. Cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe (zob. m.in. wyroki WSA w Gliwicach: z dnia 5 maja 2023 r., sygn. II SA/Gl 210/23; z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 474/23). Przechodząc do oceny kluczowej w niniejszej sprawie kwestii, tj. przesłanki braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych, wskazać należy, iż ustawodawca nie wprowadził wymogu, aby okoliczność ta miała być ustalona na skutek podjęcia przez stronę formalnych kroków prowadzących do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, złożenia wniosku o nadanie numeru porządkowego bądź też potwierdzenia innym, konkretnym dowodem. Przepisy u.d.w. nie wymagają też wszczęcia procedury o wydzielenie odrębnego lokalu. W orzecznictwie sądów administracyjnych niemalże jednolicie wskazuje się, iż przepisy ustawy o dodatku węglowym nie wprowadzają "obowiązku podjęcia przez stronę sformalizowanych działań" mających na celu ustalenie odrębnego adresu, a wykazanie, iż przesłanka została spełniona może nastąpić np. poprzez złożenie oświadczenia, że do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony (por. m.in. wyroki WSA w Gliwicach: z dnia 11 maja 2023 r., sygn. II SA/Gl 355/23; z dnia 8 maja 2023 r., sygn. II SAB/Gl 24/23; wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 maja 2023 r., sygn. I SA/Łd 299/23), a następnie dokonanie oceny oświadczenia w kontekście zaistnienia warunków zastosowania art. 2 ust. 3d w zw. z art. 2 ust. 3d u.d.w. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, prezentując pogląd, iż ustawodawca nie uzależnia udzielania wsparcia od złożenia wniosku o nadanie dodatkowego numeru porządkowego, a brak złożenia tego wniosku pozostaje bez wpływu na prawo do uzyskania dodatku węglowego, organy z urzędu posiadają wiedzę czy dla danej nieruchomości jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw. Tym samym nie ma potrzeby, aby strona składała wniosek o nadanie nowego numeru porządkowego. Wystarczy samo oświadczenie strony albo zaświadczenie z urzędu (zob.: wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 maja 2023 r., sygn. I SA/Łd 299/23). W świetle powyższego, odmienne stanowisko organów doprowadziło do usankcjonowania nałożenia na skarżącego obowiązku, który nie wynika z ustawy. Oznacza to, że organy obu instancji bezprawnie uzależniły przyznanie skarżącemu wsparcia w postaci dodatku węglowego od przesłanki, która nie została wyartykułowana przez ustawodawcę. Tym samym doszło do naruszenia wynikającej z art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności, powtórzonej w art. 6 k.p.a. jako jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego. Na marginesie zauważyć przyjdzie, że nawet gdyby na skarżącym ciążył obowiązek podjęcia działań w celu ustalenia odrębnego adresu (do czego jednak brak podstawy prawnej), to w niniejszej sprawie skarżący mógł się o tym dowiedzieć dopiero z treści decyzji organu I instancji, która została wydana w dniu 26 stycznia 2023 r. Stosownie natomiast do treści art. 2 ust. 9 u.d.w. wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. Uwzględniając przy tym dokumentację niezbędną dla zainicjowania tego rodzaju postępowania (ustalenia odrębnego adresu), poważne wątpliwości budziłoby dokonanie powyższego w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. w sytuacji, gdy wspomniana nowelizacja weszła w życie w dniu 3 listopada 2022 r. Nie sposób też nie wspomnieć, że organy na żadnym etapie postępowania nie pouczyły skarżącego o rzekomym wymogu złożenia wniosku o nadanie nowego numeru porządkowego razem z wnioskiem o dodatek węglowy, czym naruszyły zasadę wynikającą z art. 9 k.p.a. Wobec zatem naruszenia przez organy obu instancji podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 6, art. 8 § 1, art. 9 k.p.a.), w wyniku czego doszło do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 3c i 3d u.d.w., Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego o wypłatę dodatku węglowego, organ I instancji, przyjmując dotychczas poczynione ustalenia faktyczne za niekwestionowane, oraz mając na uwadze, że obecnie z przyczyn obiektywnych nie jest możliwe w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla gospodarstwa domowego skarżącego, wyda decyzję stosownie do treści art. 2 ust. 3d u.d.w. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a. – na wniosek organu i przy braku żądania przez skarżącego przeprowadzenia rozprawy. Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl