II SA/Gl 499/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 22 lutego 2022 r. nr IFXIV.7840.9.104.2021 w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Starosta G. decyzją z dnia 19 grudnia 2016 r. nr [...] orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu P sp. z o.o. w T. (dalej zwanej inwestorem) pozwolenia na budowę gazociągu średniego ciśnienia wraz z przyłączami do budynków w P. przy ul. [...] - Etap I, z wyłączeniem drogi krajowej DK [...], na działkach nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11. Wnioskiem z dnia 24 lutego 2021 r. B. R. (wnioskodawczyni, skarżąca) zwróciła się do Starosty G. o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną oraz o wstrzymanie jej wykonania z uwagi na ujawnienie, nowych okoliczności i dowodów, wskazujących, ze "mapa do celów projektowych, na podstawie której sporządzony został projekt zagospodarowania terenu zatwierdzony ww decyzją nie zawierała w ogóle w wyniku błędu geodezji powiatowej działki nr 12 na odcinku ulicy [...] w P., nadto przedstawiała niewłaściwy przebieg granicy dla działki o nr 13 od strony ul. [...]". Postanowieniem z dnia 8 marca 2021r. wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 149 § 3 k.p.a. Starosta najpierw odmówił wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną stwierdzając, że nie zaistniała przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ powołana we wniosku nowa okoliczność nie istniała w dacie wydania kwestionowanej decyzji, lecz wystąpiła 4 lata po jej wydaniu. Jednak na skutek zażalenia wnioskodawcy Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia 24 maja 2021 r. nr IFXIV.7840.9.16.2021 uchylił to postanowienie Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że odmowa wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych, gdyż badanie przesłanek wznowienia jest dopuszczalne dopiero po wznowieniu postępowania. Następnie postanowieniem z dnia 24 czerwca 2021 r. Starosta wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją własną nr [...] z 19 grudnia 2016 r. w przedmiocie wskazanego na wstępie pozwolenia na budowę. W wyniku zaś przeprowadzenia po wznowieniu postępowania, decyzją z dnia 23 września 2021r. nr [...] wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Starosta uchylił decyzję w części dotyczącej działek nr 12 i 13 oraz orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji na tych dwóch działkach z uwagi na niewykazanie przez inwestora prawa do dysponowania terenem tych działek na cele budowlane. Jednocześnie Starosta umorzył postępowanie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji z dnia 19 grudnia 2016 r. nr [...] uznając, że w związku ze zrealizowaniem inwestycji byłoby ono bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji Starosty odwołanie wniósł inwestor. Zarzucono w nim, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 10 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia inwestora o postępowaniu. Ponadto zarzucono, że wnioskodawca nie zachował miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, gdyż gazociąg został naniesiony na mapę zasadniczą i wprowadzony do zasobu geodezyjnego prowadzonego przez Starostę G. w dniu 8 marca 2018r., natomiast zmiana przebiegu granic działek nr 13 i 12 została naniesiona na mapę przyjętą do zasobu w dniu 30 sierpnia 2018 r., a wnioskodawca przynajmniej od tego czasu posiadał wiedzę dotyczącą tego urządzenia. W odwołaniu wskazano także, że w sytuacji gdy realizacja inwestycji nastąpiła na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, brak tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości przez inwestora może stanowić wyłącznie podstawę do wystąpienia przez właścicieli nieruchomości z powództwem do sądu powszechnego. Inwestor zwrócił się zaś do wnioskodawcy z propozycją ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu. Decyzją z dnia 22 lutego 2022 r. nr IFXIV.740.9.104.2021 Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351), po rozpatrzeniu powyższego odwołania inwestora uchylił decyzję organu I instancji z dnia 23 września 2021 r. wraz z poprzedzającym ją postanowieniem tego organu z dnia 24 czerwca 2021 r. o wznowieniu postępowania i orzekł o umorzeniu wznowionego postępowania z powodu złożenia wniosku o wznowienie z uchybieniem obowiązującego terminu. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania wnioskodawczyni wraz ze swoim pełnomocnikiem wiedzieli wcześniej niż miesiąc przed złożeniem wniosku o wznowienie. Starosta pismem z dnia 15 sierpnia 2020r. przesłał pełnomocnikowi wnioskodawczyni w trybie udostępnienia informacji publicznej, skany: decyzji Starosty G. z dnia 19 grudnia 2016 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę, projektu zagospodarowania terenu z projektowaną siecią gazową w ciągu ul. [...] w P. oraz części opisowej projektu budowlanego. Ponadto wnioskodawczyni zwróciła się do PINB w G. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie budowy sieci gazowej średniego ciśnienia przebiegającej przez działki nr 13 i 12 położone w P. przy ul. [...] w sposób istotnie odstępujący od przebiegu w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Wszczęte w związku z tym wnioskiem w dniu 7 października 2020 r. postępowanie zostało umorzone przez PINB decyzją z dnia 12 lutego 2021 r. Na skutek zażalenia postanowienie to zostało następnie uchylone przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŚWINB) decyzją z dnia 4 czerwca 2021r. nr [...]. Z uzasadnienia decyzji ŚWINB wynika, że, zgodnie z pismem Geodety Powiatowego z dnia 10 listopada 2020 roku, gazociąg średniego ciśnienia został naniesiony na mapę zasadniczą prowadzoną przez Starostę, na obszarze działek nr 13 i 12 pracą geodezyjną zgłoszoną pod numerem [...] (kierownik A.G., geodeta uprawniony nr upr. [...]). Praca została zakończona i przyjęta do zasobu w dniu 8 marca 2018 roku. Natomiast pracą geodezyjną zgłoszoną pod numerem [...] (kierownik pracy L.B., geodeta uprawniony nr upr. [...]) został zmieniony przebieg linii granicznej pomiędzy działkami nr 13 i 12. Praca została zakończona i przyjęta do zasobu w dniu 30 sierpnia 2018 roku. W ocenie Wojewody wskazane wyżej okoliczności potwierdzają zasadność zarzutu odwołania, że w przedmiotowej sprawie wniosek o wznowienie postępowania z dnia 24 lutego 2021r. został złożony z naruszeniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., ponieważ przebieg gazociągu został wprowadzony do zasobu geodezyjnego w dniu 8 marca 2018r., natomiast zmiana przebiegu granic działek nr 13 i 12 została naniesiona na mapę przyjętą do zasobu w dniu 30 sierpnia 2018r., a więc wnioskodawczyni wiedziała już wówczas o zrealizowaniu gazociągu na terenie tych działek. Wojewoda wskazał ponadto, że w sierpniu 2020 r. pełnomocnik wnioskodawczyni uzyskał decyzję Starosty G. nr [...] z dnia 19 grudnia 2016 r. i projekt zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji, na którym została przedstawiona jej lokalizacja i przebieg granic działek nr 13 i 12 przed wznowieniem granic w marcu 2018r. W skardze na powyższą decyzję wnioskodawczyni reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego. W skardze zarzucono naruszenie art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 148 § 1 k.p.a. poprzez niezasadnie przyjęcie, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po upływie miesięcznego terminu od momentu dowiedzenia sią o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, co wyniknęło z błędnego i nadmiernego przyznania kluczowego znaczenia faktowi wznowienia znaków granicznych, w sytuacji w której decydujące znaczenie należało przyznać okoliczności sporządzenia i przekazania wnioskodawczyni pracy geodezyjnej w ramach, w której ujawniono przebieg granicy zarówno działki o nr 12 jak i działki nr 13 w stosunku do przebiegu przedmiotowego gazociągu. Ponadto zarzucono naruszenie art. 6, art. 8 § 1 k.p.a. w związku z art. 16 i art. 149 k.p.a. poprzez ponowne badanie dopuszczalność wznowienia postępowania pomimo ich wcześniejszego badania na etapie wydawania postanowienia Starosty z dnia 8 marca 2021 r. i postanowienia z dnia 24 czerwca 2021 r. o wznowieniu postępowania. W uzasadnieniu skargi zaakcentowano, że inwestor, wbrew temu co podniósł w odwołaniu, miał możliwość wcześniejszej polemiki z okolicznościami warunkującymi wznowienie postępowanie, z której nie skorzystał. Obecnie zaś spóźnionym jest ponowne badanie przesłanek wznowieniowych, (w tym przesłanki złożenia wniosku o wznowienie we właściwym terminie), które zostały już zbadane w ramach etapu wstępnego. Zwrócono uwagę także na to, że skarżąca była wprowadzana w błąd przez organy co do prawidłowego przebiegu gazociągu oraz że w tym zakresie miał miejsce chaos informacyjny. Z tych względów skarżąca zleciła pracę geodezyjną, polegającą na graficznym zestawieniu ze sobą granic działek o nr 12 i 13 oraz przebiegu przedmiotowego gazociągu. Dopiero taka wiedza pozwoliła skarżącej uzyskać świadomość istnienia "okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania". Wznowienie granic pomiędzy działkami nr 12 i 13 nie mogły przy tym mieć wpływu na stan jej wiedzy co do skali i faktu przebiegu przedmiotowego gazociągu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Pismem z dnia 7 kwietnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o przeprowadzenie dowodu z pisma skarżącej z dnia 8 stycznia 2018 r. skierowanego do PINB, w którym zarzuciła ona prawdopodobieństwo budowy przedmiotowego gazociągu na jej działkach. Pełnomocnik skarżącej zaakcentował brak adekwatnej reakcji PINB na to pismo. Natomiast pismem z dnia 2 sierpnia 2022 r. zatytułowanym "Uzupełnienie skargi" strona skarżąca odniosła się do stanowiska organu odwoławczego przedstawionego w odpowiedzi na skargę, podtrzymując żądanie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do tego, czy organ odwoławczy zasadnie uznał, że podanie o wznowienie postępowania zostało złożone przez skarżącą po upływie terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Jak wynika z treści znajdującego się w aktach sprawy wniosku o wznowienie postępowania, opartego o przesłankę art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., skarżąca twierdzi, że dokumenty stanowiące podstawę ustalenia nowych okoliczności uzyskała dopiero w lutym 2021 r. Do wniosku tego załączono: mapę z przebiegiem gazu na działkach nr 13 i 12 opracowaną przez działającego na zlecenie skarżącej geodetę w dniu 10 lutego 2021 r., szkic polowy dotyczący wykazania przesunięcia granic przed wznowieniem w 2018 r. sporządzony w dniu 19 lutego 2021 r. przez tego geodetę oraz jego oświadczenie z dnia 11 lutego 2021 r. dotyczące zgodności przebiegu sieci gazowej ze szkicem polowym z 11 stycznia 2018 r. wykonanym przez geodetę A.G. Jak zaś skarżąca twierdzi w skardze, wcześniej była ona konsekwentnie wprowadzona w błąd przez inwestora, jak i PINB, co do prawidłowości wybudowanego gazociągu i możliwości naruszenia przez tę budowlę jej prawa własności. Natomiast według Wojewody podanie o wznowienie zostało złożone po upływie terminu wynikającego z art. 148 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu zgodzić się należy z tym stanowiskiem organu. Przebieg gazociągu został bowiem wprowadzony do zasobu geodezyjnego w dniu 8 marca 2018 r. Natomiast zmiana przebiegu granic działek nr 13 i 12 została naniesiona na mapę przyjętą do zasobu w dniu 30 sierpnia 2018 r. Okoliczności te znajdują potwierdzenie w uzasadnieniu decyzji ŚWINB z dnia 4 czerwca 2021 r. nr [...]. Nie zaprzecza nim także sama skarżąca, choć odmiennie niż organ nie widzi w nich źródła swojej wiedzy o podstawie wznowienia. Natomiast pismem z dnia 15 sierpnia 2020 r. nr [...], odpowiadając na wniosek obecnego pełnomocnika skarżącej o udostępnienie informacji publicznej Starosta G. przekazał skarżącej skan decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 19 grudnia 2016 r. nr [...], skan części projektu zagospodarowania terenu z projektowaną siecią gazową oraz skan części opisowej projektu budowlanego. Fakty te są bezsporne, choć i tutaj skarżąca nie postrzega ich jako źródła swojej wiedzy o podstawie wznowienia. Jednak w ocenie Sądu najpóźniej wraz z przekazaniem tych skanów skarżąca powzięła wiedzę o podstawie wznowienia tj. o tym, że na mapie do celów projektowych, na podstawie której sporządzono projekt zatwierdzony decyzją Starosty z dnia 19 grudnia 2016 r. nr [...] brak było działki nr 12 na odcinku ul. [...] w P. oraz uwidoczniono na niej nieprawidłowy przebieg granicy dla działki nr 13 od strony ul. [...], na skutek czego przedmiotowy gazociąg przebiega przez te stanowiące własność skarżącej działki, czego organ nie wiedział wydając pozwolenie na jego budowę i w związku z tym nie domagał się od inwestora oświadczenia o prawie dysponowania terenem działki nr 12 oraz 13 na cele budowlane. W kontekście powyższych okoliczności, na które prawidłowo wskazał organ odwoławczy, nie mógł odnieść skutku zawarty w skardze wywód zmierzający do wykazania, że dopiero po uzyskaniu w lutym 2021 r. opracowania geodezyjnego polegającego na graficznym zestawieniu ze sobą granic działek nr 12 i 13 oraz przebiegu przedmiotowego gazociągu skarżąca powzięła wiedzę o podstawie wznowienia wskazanej w jej wniosku o wznowienie. Tym bardziej, że skarżąca działając przez tego samego pełnomocnika, który złożył wniosek o wznowienie postępowania, jeszcze w październiku 2020 r. doprowadziła do wszczęcia przez PINB postępowania administracyjnego w sprawie budowy sieci gazowej na terenie wskazanych powyżej działek. Nie sposób zakładać więc, że nie wiedziała wówczas o tym, że przedmiotowy gazociąg przebiega przez te działki. Skoro dysponowała ona wówczas wiedzą niezbędną do tego, aby skutecznie zainicjować rzeczone postępowanie przed PINB, to nie było przeszkód, aby w oparciu o tą samą wiedzę skarżąca już wtedy domagała się wznowienia postępowania. Zauważyć przy tym należy, że istota przesłanki wznowieniowej zawartej we wniosku skarżącej o wznowienie postępowania sprowadzała się do tego, że przedmiotowy gazociąg przebiega przez stanowiące jej własność działki o podanych powyżej numerach. Nie miało natomiast tutaj znaczenia, gdzie dokładnie (w ramach tych działek) przebiega przedmiotowy gazociąg. Poniekąd potwierdził to także organ I instancji, w korzystnej dla skarżącej i przez nią niekwestionowanej decyzji Starosty G. z dnia 23 września 2021 r., a uchylonej zaskarżoną obecnie decyzją. Organ ten przyjął bowiem jako istotną dla sprawy okoliczność, że działki o nr 13 i 12, przez który planowany był przebieg gazociągu objętego pozwoleniem na budowę z dnia 19 grudnia 2016 r. nr [...] są własnością skarżącej. Dla organu nie było przy tym istotne jak dokładnie przebiega gazociąg na tych działkach, lecz znaczenie miało wyłącznie to, że przebieg gazociągu przez ten działki w ogóle ma miejsce, o czym nie było wiadomo w dacie wydania pozwolenia na budowę, a w konsekwencji inwestorowi wydano to pozwolenie, pomimo, że nie legitymował się on prawem do dysponowania terenem ww. działek na cele budowlane. Na marginesie odnotować należy, że o jeszcze wcześniejszej wiedzy skarżącej o tym, że przedmiotowy gazociąg przebiega przez teren, stanowiących jej własność działek świadczy także jej pismo do PINB z dnia 8 stycznia 2018 r., które jej pełnomocnik złożył jako dowód w toku obecnego postępowania sądowego. Skoro Wojewoda prawidłowo dostrzegł, że podanie o wznowienie zostało złożone po upływie terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., to rozpatrując odwołanie od wydanego w trybie wznowieniowym rozstrzygnięcia organu I instancji uchylającego część wskazanego na wstępie pozwolenia na budowę, zasadnie uchylił to rozstrzygnięcie organu I instancji. Nie można w tym zakresie zgodzić się z zarzutem skarżącej, że wobec wcześniejszego wydania postanowienia o wznowieniu postępowania i stwierdzenia w nim zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie, późniejsza kontrola, czy termin ten był zachowany, jest wykluczona. Pomimo wydania postanowienia o wznowieniu postępowania na każdym etapie prowadzonego w następstwie wznowienia postępowania organ nie może tracić z pola widzenia formalnych przesłanek, w oparciu o które wydane zostało postanowienie o wznowieniu. W przypadku zaś dostrzeżenia, że wbrew pierwotnej ocenie, określona formalna przesłanka do wznowienia postępowania jednak nie zachodziła, to wówczas powinien na to zareagować adekwatnie do etapu, na którym znajduje się wznowione postępowanie. W przypadku organu odwoławczego taką adekwatną reakcję stanowi uchylenie decyzji wydanej w wyniku wadliwie wznowionego postępowania. Stąd w realiach rozpoznawanej sprawy zasadnie Wojewoda uchylił opisaną powyżej decyzję Starosty z dnia 23 września 2021 r. Samo uchylenie zaskarżonej decyzji nie było jednak wystarczające do wyeliminowania skutków wadliwego wznowienia postępowania, gdyż w obrocie pozostawałoby nadal postanowienie o wznowieniu postępowania. Z tego względu zaaprobować należy działanie Wojewody, który w sentencji zaskarżonej obecnie decyzji uchylił także postanowienie Starosty z dnia 24 czerwca 2021 r. o wznowieniu postępowania. Uchylenie to nie mogło jednak jeszcze zakończyć postępowania, gdyż poprzestanie na uchyleniu powodowałoby, że w dalszym ciągu do rozpatrzenia pozostawało podanie skarżącej o wznowienie. Dostrzegając tą okoliczność, w drugiej części sentencji zaskarżonej decyzji Wojewoda orzekł o umorzeniu postępowania z powodu złożenia wniosku o wznowienie z uchybieniem obowiązującego terminu. Zdaniem Sądu błędne było jednak wskazanie, że umorzenie dotyczy "wznowionego postępowania". Sąd uznał jednak, że z powodu tej wady brak wystarczających podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody. Nie budzi bowiem wątpliwości, że zaskarżona decyzja zamyka postępowanie zainicjowane podaniem skarżącej o wznowienie postępowania wobec niedochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Ewentualne skorygowanie tego postanowienia przez Wojewodę nie wniosłoby zatem nic do sprawy. Stąd z uwagi na ekonomikę procesową, pomimo tej wady rozstrzygnięcia, i uznając, że nie miała ona istotnego wpływu na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, kierując się względami, o których mowa we wcześniejszych rozważaniach, a także wobec bezzasadności wszystkich podniesionych w skardze zarzutów skarżącej, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.) - na wniosek organu przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez skarżącą.