II SA/Gl 50/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant Referent stażysta Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB) ponownie rozpatrując sprawę ogrodzenia posesji w M. (działka nr [...]) nakazał A. M. dokonania rozbiórki jego części znajdującej się w odległości mniejszej niż 5 m od osi drogi gminnej – ul. [...] z pozostawieniem bramy ogrodzeniowej. W podstawie prawnej orzeczenia PINB wskazał art. 49 b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu podał, że przedmiotowa część ogrodzenia powstała jesienią [...] r. Roboty te rozpoczęły się zaś wiosną tego roku, kiedy to inwestor, działając na podstawie zgłoszenia potwierdzonego pismem Wójta Gminy C. z dnia [...] r., wykonał bramę wjazdową w istniejącym wcześniej ogrodzeniu. Następnie odbudował on istniejące wcześniej ogrodzenie usytuowane [...] m, [...] m i [...] m od osi drogi. PINB stwierdził też, że ul. [...], co wynika z postanowienia Wójta Gminy C. wydanego w innej sprawie, jest drogą gminną o szerokości w liniach rozgraniczających 10 m. Jednocześnie organ uznał, że ogrodzenie wskazane w sentencji decyzji narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy C. nr [...] z dnia [...] r., a tym samym brak jest podstaw do legalizacji samowolnie zrealizowanych robót budowlanych. Z decyzją tą nie zgodził się A. M., który w odwołaniu do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej WINB) wniósł o jej uchylenie. Zarzucił, że decyzja PINB została oparta na błędnych ustaleniach faktycznych, co do daty budowy ogrodzenia (nie zostało ono wybudowane w [...] r. lecz [...] r.) oraz przyjęcia jego odbudowy po rozbiórce poprzednio istniejącego. Faktycznie zaś ogrodzenie to było remontowane 6 miesięcy poprzez systematyczną wymianę słupków drewnianych na stalowe. Odwołujący się podał także, że wbrew stanowisku PINB ul. [...] nie jest drogą gminną lecz nieoznaczoną w planie miejscowym drogą wewnętrzną. Na dowód tego dołączył do odwołania pismo Wójta Gminy C. z dnia [...] r. Powołując się na orzecznictwo NSA odwołujący się podniósł w tym kontekście, że do wskazanych w art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego kategorii "innych miejsc publicznych" nie zalicza się dróg nie mających statusu dróg publicznych. Okoliczność zaś, że do określonego miejsca ma swobodny dostęp nieograniczona liczba osób, nie może być głównym kryterium ustalania rozumienia pojęcia "innych miejsc publicznych". W piśmie z dnia [...] r. uzupełniającym wniesione odwołanie A. M. podał dodatkowo, że ogrodzenie jego działki od strony ul. [...] nie różni się od innych ogrodzeń od strony tej ulicy. Ulica ta kończy się 50 m za jego działką będącą ostatnią przy niej położoną działką budowlaną. Wskazał wreszcie, że siatka ogrodzenia ma wysokość około 1 m i głównie chroni przed gryzoniami rosnące z nią tuje. Zaskarżoną decyzją WINB działając w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 23, poz. 23) uchylił decyzję PINB nakazując jednocześnie zaniechania jakichkolwiek robót budowlanych przy przedmiotowym ogrodzeniu od strony ul. [...] mających na celu jego przebudowę lub poprawę właściwości technicznych. W punkcie drugim sentencji tej decyzji organ odwoławczy ustalił zaś obowiązek przesunięcia ogrodzenia na koszt jego właściciela bez odszkodowania w przypadku przebudowy lub rozbudowy ul. [...]. Uzasadniając to orzeczenie organ zgodził się z twierdzeniem odwołującego się, że przedmiotowe ogrodzenie zostało przebudowane przez właściciela. Roboty te powinny jednak zostać zrealizowane w oparciu o zgłoszenie bez względu na to czy potraktować je jako budowę czy remont urządzenia budowlanego. Jednocześnie WINB uznał, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo zastosował w sprawie art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem zrealizowane ogrodzenie nie było obiektem budowlanym lecz urządzeniem, a zatem w sprawie winien znaleźć zastosowanie nie ten przepis lecz art. 51 cyt. ustawy. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że ul. [...] jest powszechnie dostępna i uzyskała swoją nazwę w oparciu o stosowną uchwałę Rady Gminy C. z [...]r. Obecnie ulica ta jest publiczną drogą dojazdową będącą drogą wewnętrzną nie podlegającą regulacjom określonym w § 35 planu miejscowego dotyczącym dróg gminnych. Należy jednak do niej odnieść wymogi wymienione w § 35 ust. 2 pkt 4 tego planu przewidujące docelową szerokość dróg gminnych nie wyznaczonych w rysunku planu na 10 m w liniach rozgraniczających. W związku z tym zdaniem WINB w sprawie zastosowanie znajdzie art. 35 ust. 4 ustawy o drogach publicznych stanowiący, że usunięcie urządzeń budowlanych związanych z obiektami budowlanymi zlokalizowanych w pasie terenu zarezerwowanym w planie miejscowym na drogę w wypadku jej budowy następuje na koszt właściciela bez odszkodowania. Organ zauważył także, że przedmiotowa droga na wysokości działki A. M. ma wystarczającą szerokość i umożliwia dojazd do dalej położonych nieruchomości, w tym do działek nr [...] i [...] stanowiących własność inicjatora postępowania M. M. i dopiero na dalszym odcinku ulega ono radykalnemu zwężeniu. W tym stanie rzeczy zdaniem WINB należało działając w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazać inwestorowi zaniechania dalszych robót budowlanych przy przedmiotowym ogrodzeniu, aby uniknąć dalszej jego przebudowy lub utrwalenia w obecnym miejscu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na tę decyzję wniósł M. M. domagając się jej uchylenia. Zarzucił wydanie zaskarżonego orzeczenia z naruszeniem art. 49 b ust. 1 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi wskazał, że posiada interes prawny do wniesienia skargi ponieważ na skutek wykonanych robót budowlanych zostało ograniczone jego "prawo podmiotowe (...) do korzystania z drogi publicznej". Rozwijając podniesione zarzuty wskazał, że decyzja organu II instancji oparta została na błędnej wykładni art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego, względnie niewłaściwym zastosowaniu art. 51 ust. 1 tej ustawy, poprzez przyjęcie, że stanowiące przedmiot postępowania ogrodzenie nie jest obiektem budowlanym lecz urządzeniem technicznym. Gdyby nawet przyjąć za WINB, że w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania art. 49 b Prawa budowlanego, to i tak – zdaniem skarżącego – wydanie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych należało uznać za bezprzedmiotowe. Wydawanie decyzji o zaniechaniu robót budowlanych dotyczyć winno bowiem przypadku, gdy są one jeszcze prowadzone, a nie gdy zostały zakończone. Tym samym organ odwoławczy pomimo stwierdzenia wykonania robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia i z naruszeniem ustaleń planu miejscowego podjął decyzję, która w żaden sposób nie może doprowadzić do likwidacji stanu sprzecznego z prawem. Za kuriozalne uznał także skarżący nałożenie w punkcie drugim decyzji obowiązku przesunięcia czy rozbiórki ogrodzenia w przypadku przebudowy lub rozbudowy drogi (ul. [...]). Za niczym nieuzasadnione uznał skarżący także twierdzenie WINB, że droga ta posiada wystarczającą szerokość. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że w aktualnym stanie faktycznym (brak zabudowy mieszkaniowej powyżej działki inwestora i brak działań gminy w kierunku rozbudowy ul. [...]) przedmiotowe ogrodzenie nie wymaga natychmiastowej rozbiórki. Odnosząc się do zarzutów dotyczących możliwości korzystania przez skarżącego z drogi WINB podał, że w obecnym stanie ogrodzenie to przylega bezpośrednio do żywopłotu i samo jego usunięcie nie wpłynie na poszerzenie ul. [...] bez wycięcia tego żywopłotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) (art. 1 § 1). Kontrola o jakiej mowa wyżej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Postępowanie sądowoadministracyjne w ramach którego sprawowana jest wyżej opisana kontrola ma jednak w świetle przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) charakter kontradyktoryjny, jest ono bowiem ukształtowane jako spór prowadzony przed niezawisłym sądem przez podmiot domagający się udzielenia mu ochrony prawnej przed działaniami organu administracji publicznej. Ta cecha postępowania, odróżniająca je od postępowania administracyjnego, powoduje, że może ono zostać uruchomione w oparciu o skargę uprawnionego podmiotu. Według art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W przedmiotowej sprawie legitymacja do złożenia skargi oparta została na kryterium interesu prawnego (indywidualnego), a nie jak to ma miejsce m.in. w przypadku skargi wniesionej przez prokuratora czy Rzecznika Praw Obywatelskich na kryterium ochrony interesu publicznego (por. rozważania zawarte w tej kwestii w pracy: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. II, Warszawa 2004, s. 416). Powyższe zaś oznacza, że zaskarżone przez wnoszącego skargę rozstrzygnięcie organu administracji musi dotyczyć jego interesu prawnego, a nie naruszenia interesu ogólnego, którego rzecznikiem – jak się zdaje – chciałby być skarżący. Z treści przywołanego przepisu wynika jednak, że M. M. nie mógł zaskarżyć zapadłej w sprawie decyzji tylko w oparciu o swoje przekonanie o jej wydaniu z naruszeniem prawa. Legitymacja skargowa podmiotu wnoszącego skargę we własnym interesie prawnym musi zawierać bowiem w sobie dwa elementy. Skarżący musi mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem konkretnego aktu, który musi być oparty na normach prawa materialnego, pozwalający sądowi ocenić, czy skarga została wniesiona we własnej sprawie oraz interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym, czyli normami określającymi treść działania organów administracji publicznej i normami regulującymi procedurę ich podejmowania (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 123). Kierując się powyższymi wskazaniami Sąd przed przystąpieniem do kontroli zaskarżonej decyzji był więc zobowiązany ustalić, czy narusza ona prawem chroniony interes lub uprawnienie skarżącego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawna ogólna albo też jednostkowa i konkretna. W związku z powyższym badając legitymację procesową skarżącego, należało ustalić, w jaki sposób naruszono jego prawem chroniony interes lub uprawnienie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964). Ochronę interesów osób trzecich w postępowaniach uregulowanych przepisami Prawa budowlanego zapewnia art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy stanowiący, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W ocenie Sądu przepis ten wraz z zawartymi w kodeksie cywilnym normami odnoszącymi się do wykonywania prawa własności, zapewnia ochronę interesów właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji i uzasadnionych interesów właścicieli działek położonych dalej pod warunkiem jednak ich usytuowania w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego interesu. Biorąc pod uwagę przytoczone wyżej przepisy należało wobec tego rozważyć, w czym skarżący upatruje swój interes prawny w doprowadzeniu do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i w jakim zakresie zaskarżone rozstrzygnięcie pozostaje w kolizji z jego interesem prawnym. W uzasadnieniu skargi M. M. odniósł się do powyższej kwestii dopatrując się źródła swojego interesu prawnego w przysługującym mu prawie własności do nieruchomości nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem nieruchomości uczestnika postępowania A. M. i ograniczeniu, a nawet wyłączeniu jego "prawa podmiotowego do korzystania z drogi publicznej". Ustalenia faktyczne dokonane przez organy nadzoru budowlanego obu instancji zestawione w przywołanymi wyżej przepisami nie pozostawiają jednak wątpliwości, że stanowiące przedmiot postępowania ogrodzenie zrealizowane wzdłuż ul. [...] nie narusza interesu prawnego skarżącego. Wobec powyższego, skoro zaskarżona decyzja nie naruszyła uzasadnionych interesów skarżącego chronionych przepisami prawa, to na podstawie art. 151 p.p.s.a. jego skarga podlegała oddaleniu. .