II SA/Gl 50/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. skarżący W. S. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr 1 km. [...], obręb U. przy ul. [...], dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego z garażem oraz budynku gospodarczego w zabudowie siedliskowej, związanej z działalnością rolniczą. Do wniosku dołączył, m.in. umowę dzierżawy gruntu o pow. 1,1346 ha w D., oznaczonego jako działki nr 2, 3, 4 z dnia [...] r., zawartą na okres 5 lat, umowę dzierżawy działki rolnej nr 5 o pow. 0,4 ha z dnia [...] r., zawartą na czas nieoznaczony, umowę użyczenia działki 6 o pow. 0,6191 ha z dnia [...] r. na czas nieoznaczony, umowę dzierżawy działki nr 7 i 8 km. [...] o pow. 1,1639 ha z dnia [...] r., zawartej na czas nieoznaczony, umowę dzierżawy działki rolnej nr 9 o pow. 0,8498 ha z dnia [...]r., zawartą na czas nieoznaczony oraz umowę dzierżawy działek nr 10, 11 i 12 o pow. 1,1711 ha z dnia [...]r., zawartą na okres do dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta D. orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.). Organ administracji w oparciu o analizę przestrzenną ustalił bowiem, że w obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Co prawda, wnioskodawca przedstawił dokumenty o dysponowaniu gruntem rolnym o łącznej pow. ok. 5,34 ha (średnia pow. gospodarstwa rolnego w Gminie D. wynosi 1,6602 ha), jednak dzierżawione grunty są znacznie rozproszone na terenie Gminy. Jedynie działki nr 5 o pow. ok. 0,4 ha jako grunt rolny sąsiaduje z terenem inwestycji. Mimo wezwania, wnioskodawca nie wykazał też, że posiada status rolnika, tj. że posiada kwalifikacje rolne i prowadzi osobiście gospodarstwo rolne. Stąd też organ stwierdził brak ustawowych przesłanek do odstępstwa od tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Jednakże w wyniku odwołania wnioskodawcy decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia celem ustalenia przesłanek z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu ... w oparciu o dane wynikające z zasobów organu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] r. powtórnie orzekł o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W oparciu o pismo Wydziału Wymiaru, Ewidencji i Egzekucji Podatków z dnia [...]r. organ ustalił, że wnioskodawca nie figuruje w ewidencji podatników podatku rolnego jako właściciel, współwłaściciel albo dzierżawca gospodarstwa rolnego. Jedynie jego rodzice są właścicielami gospodarstwa rolnego o pow. 0,4437 ha przy ul. [...] w D., lecz brak informacji o wspólnym prowadzeniu tego gospodarstwa z wnioskodawcą. Oceniając zaś przedłożone umowy dzierżawy gruntów rolnych o łącznej pow. 5,3 ha, organ uznał, że nie spełniają one przesłanek ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników lub ustawy o podatku rolnym. Prowadzi on działalność gospodarczą pod firmą "A". Stąd też organ I instancji stwierdził, że nie można uznać planowanej inwestycji za zabudowę zagrodową, związaną z produkcją rolną w rozumieniu art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu... Analiza przestrzenna wykazała zaś brak zabudowy w obszarze analizowanym w promieniu 75 m wokół działki (front działki – 25 m). Najbliższe zabudowanie zagrodowe znajduje się bowiem w odl. ok 160 m od wnioskowanego terenu. Dodatkowo organ powołał się na stanowisko Wydziału Ekologii i Rolnictwa z dnia [...]r., że teren inwestycji i bezpośrednie sąsiedztwo stanowią obszary o wyjątkowych walorach krajobrazowych (m.in. Las [...]). Stąd też wniosku nie uwzględniono. W odwołaniu od decyzji wnioskodawca zarzucił naruszenie: 1) art 10 § 1 kpa – poprzez niepoinformowanie go o zakończeniu postępowania dowodowego i treści pisma z dnia 17 maja 2017 r., 2) art. 138 § 2 kpa – poprzez brak oceny, czy w przedmiotowej sprawie występują przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu..., 3) art. 61 ust. 4 ustawy – poprzez błędne uznanie, że planowana inwestycja nie ma charakteru zabudowy zagrodowej, 4) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 3 ust. 1 i 2 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – poprzez nieprawidłowe określenie granic obszaru analizowanego jako minimalnych, 5) art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu... - poprzez pominięcie zabudowy zagrodowej na działce nr 13. Odwołujący się zarzucił, że w świetle art. 61 ust. 4 ustawy, wystarczające jest posiadanie odpowiedniej powierzchni gospodarstwa rolnego i bez znaczenia jest fakt, czy umowy dzierżawy zostały zawarte na podstawie art. 28 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, gdyż nie wpływa to na ich ważność. Skoro zaś wnioskodawca zamieszkuje z rodzicami, to oczywiste jest, że prowadzi z nimi gospodarstwo rolne. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Kolegium uznało, że z braku definicji gospodarstwa rolnego w ustawie o planowaniu... (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), należy posługiwać się treścią art. 55 Kodeksu cywilnego. Istotne jest też jedynie funkcjonalne powiązanie gruntów w zorganizowaną całość gospodarczą, a nie – położenie poszczególnych działek. Jednakże wnioskodawca mimo wezwania organu, w żaden sposób nie wykazał, że prowadzi gospodarstwo rolne i nie potwierdzono tego na podstawie danych, znajdujących się w zasobie organu. Stąd też Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji o braku podstaw do zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu... Odwołujący się nie wykazał też, aby zarzucane uchybienie art. 10 kpa, uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych. Natomiast uwagi co do prawidłowości wyznaczania obszaru przyjętego do analizy Kolegium pozostawiło bez komentarza. W skardze do sądu administracyjnego W. S. domagał się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 10, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 kpa oraz art. 138 § 2 zd. 2 kpa – z powodu błędnego przyjęcia, że powinien wykazać konsekwencje procesowe naruszenia prawa do czynnego udziału w postępowaniu, niepoinformowania go o faktach znanych organowi z urzędu, nienależytym rozpatrzeniu materiału dowodowego i braku omówienia zawartego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu..., a wreszcie, pominięcie wskazań, zawartych w poprzedniej decyzji Kolegium. Skarżący ponowił też zarzuty niewłaściwej wykładni art. 61 ust. 4 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu... Nadto, skarżący wniósł o przeprowadzenie w postępowaniu sądowym dowodu z dołączonych dokumentów w postaci zaświadczeń o zmianach danych w ewidencji gruntów i budynków z dnia [...] oraz z dnia [...]r., wykazu zmian w rejestrze gruntów z dnia [...]r. i z dnia [...]r. – na okoliczność ujawnienia faktu zawarcia umów dzierżawy a także z decyzji nr [...] z dnia [...]r. na okoliczność wpisania go do ewidencji producentów. W uzasadnieniu skarżący ponowił dotychczasowe zarzuty i argumentację oraz wyjaśnił, że wnioski o ujawnienie zmiany danych w ewidencji złożył jeszcze przed wydaniem decyzji organu I instancji, co było znane temu organowi z urzędu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego podał, że skarżący jest właścicielem ciągnika i innego sprzętu rolniczego, co organ I instancji mógł ustalić z urzędu. Wyjaśnił, że skarżący uprawia warzywa na potrzeby własne i rodziny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zasadnie organy administracji orzekły o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla realizacji zabudowy siedliskowej, zaś braki w uzasadnieniu decyzji Kolegium nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. W oparciu o wyniki analizy przestrzennej trafnie stwierdziły organy obydwu instancji, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu..., wyżej powołanej. Brak podstaw do kwestionowania prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Front przedmiotowej działki wynosi bowiem 25 m. Zatem minimalna granica tego obszaru wynosi 75 m. Zabudowana działka nr 13 jako znajdująca się najbliżej, położona jest zaś w odległości ok. 260 m. Bez znaczenia jest w takiej sytuacji rodzaj zabudowy na tejże działce. Brak jakichkolwiek przesłanek do 10-krotnego powiększania obszaru analizowanego, wyznaczonego zgodnie z § 3 ust. 2 rozp., wyżej powołanego. Mając na uwadze fakt, że skarżący nie kwestionuje ustaleń faktycznych organów co do szerokości frontu działki, uchybienie Kolegium w zakresie należytego uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 kpa, nie mogło mieś istotnego wpływu na wynik sprawy. Spór nie dotyczy bowiem ustaleń faktycznych, lecz zagadnienia prawnego. Zdaniem sądu administracyjnego, nie zasługują też na uwzględnienie zarzuty skargi w zakresie naruszenia gwarancji procesowych oraz nienależytego zebrania i rozważenia materiału dowodowego w zakresie spełniania przesłanek z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu... Fakt, że skarżący w toku postępowania przed organem I instancji nie był płatnikiem podatku rolnego, nie jest bowiem okolicznością, która nie byłaby mu znana. Brak zatem przesłanek do ferowania zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa z powodu niepowiadomienia skarżącego o powzięciu przez organ I instancji takiej informacji. Co więcej, skarżący w odwołaniu od decyzji organu I instancji nie podał, że ubiega się o ujawnienie umów dzierżawy gruntów rolnych w ewidencji gruntów i budynków. Jednakże zdaniem Sądu, wprowadzenie do tej ewidencji zmian danych, z których dowód przeprowadzono w postępowaniu sądowym w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), nie podważa zasadności stanowiska organów obydwu instancji, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia przesłanek z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu... Przepis ten stanowi odstępstwo od zasady dobrego sąsiedztwa z ust. 1 pkt 1, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z planowaną zabudową zagrodową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że definicję gospodarstwa rolnego zawiera art. 55³ Kodeksu cywilnego. Zatem gospodarstwo rolne to grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Siedlisko, czyli zabudowa zagrodowa ma służyć trwale prowadzonemu gospodarstwu rolnemu o stosunkowo dużej powierzchni (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt SA/Łd 847/11, dostępny w internecie). W niniejszej sprawie analiza treści zawartych umów dzierżawy i umowy użyczenia gruntów rolnych o łącznej pow. 5,34 ha, przeczy tezie, aby grunty te można uznać za trwale zorganizowane gospodarstwo rolne. Skarżący nie jest właścicielem żadnych gruntów. Jego rodzice są zaś właścicielami gruntów rolnych o pow. 0,4437 ha, które jest mniejsze niż średnia w Gminie (ok. 1,6 ha). Zawarte umowy w większości na czas nieoznaczony, w każdym przypadku przewidują bowiem możliwość ich rozwiązania w drodze wypowiedzenia, którego okres wynosi od 30 dni do 6 miesięcy. Umowa dzierżawy gruntów z dnia [...] r. zawarta została na okres 5 lat, czyli do dnia [...]r., umowa użyczenia z dnia [...] r. przewiduje możliwość jej wypowiedzenia w terminie 30 dni, umowa dzierżawy z dnia [...]r. została zawarta na okres 5 lat, czyli do dnia [...]r. i przewidziano w niej możliwość wypowiedzenia w terminie 6 miesięcy. Taki stan rzeczy, a mianowicie obligacyjny tytuł do gruntów rolnych, wyklucza przyjęcie, że skarżący prowadzi gospodarstwo rolne, co uzasadnia odstępstwo z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu... Każda z umów przewiduje możliwość jej rozwiązania za wypowiedzeniem. Wyklucza to możliwość przyjęcia, aby grunty rolne stanowiły lub mogły stanowić trwałą, zorganizowaną całość, a dla prawidłowego funkcjonowania tego gospodarstwa niezbędna była zabudowa siedliskowa. Co prawda, skarżący uzyskał też status producenta w rozumieniu ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2015 r., poz. 807 ze zm.), lecz nie oznacza to, że prowadzi gospodarstwo rolne. Co więcej, jego pełnomocnik w toku rozprawy sądowej podał, że skarżący uprawia warzywa na potrzeby własne i rodziny. Nie ma zatem potrzeby dalszego prowadzenia postępowania dowodowego w postaci przesłuchania świadków czy oględzin gruntów rolnych, położonych w znacznym oddaleniu celem ustalenia, czy służą one do produkcji rolnej. Zresztą, nawet gdyby grunty te obecnie służyły takiej produkcji, to stan taki może ulec zmianie z uwagi na tytuł prawny, przysługujący do nich skarżącemu. Dla wyniku sprawy nie ma też znaczenia fakt, czy skarżący jest właścicielem ciągnika i sprzętu rolniczego. Pomijając fakt, że prowadzi on działalność gospodarczą (usługi transportowe), w której może też posługiwać się ciągnikiem i niewątpliwie jego rodzice są właścicielami gruntów rolnych, to istotne jest, że grunty te nie przekraczają średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w Gminie. O ile zatem skarżący prowadzi gospodarstwo rolne rodziców, to jego powierzchnia nie spełnia wymogów z art. 61 ust. 4 ustawy. Z tych względów, nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). mr