II SA/Gl 500/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant referent Katarzyna Wajs po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2008 r. sprawy ze skargi J. G. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) oraz na rzecz skarżącego K. K. dodatkowo kwotę [...] zł (słownie: [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r., określonym jako wniosek i skierowanym do Starostwa Powiatowego w K. A. K. i K. K. zwrócili się o przeprowadzenie postępowania mającego na celu nakazanie P. R. rozbiórki ogrodzenia postawionego między działkami [...] i [...] w miejscowości L. Podnieśli, że ogrodzenie zostało postawione w samowolnie przesuniętej granicy, co jest skutkiem wykorzystania mapy sporządzonej wadliwie przez geodetę A. M. Dokonano w ten sposób przesunięcia granicy, która została ustalona prawnie zatwierdzoną decyzją scaleniową dla obrębu L. (operat scaleniowy nr [...]) oraz przyjęta protokołem granicznym nr [...]. Protokół ten wyznacza punkty graniczne. Lokalizacja ogrodzenia narusza tak ustaloną granicę, słupki ogrodzenia dla działki nr [...] zlokalizowano już na terenie działki [...]. Podali, że nie ma potrzeby powoływać geodetę celem weryfikacji i jednoznacznego wytyczenia granicy między działkami [...] i [...], albowiem została ona wytyczona [...] r. operatem nr [...]. Do pisma dołączyli w postaci załącznika m. in. informację Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. z dnia [...] r., w której wskazano, że granica między działkami nr [...] i [...] jest granicą prawną, zatwierdzoną decyzją scaleniową obrębu L. Wynika z tego pisma także, że geodeta A. M. dokonywał podziału działki nr [...] a przedłożony przez niego operat pomiaru uzupełniającego został zwrócony ze względu na nieprawidłowe ustalenie granicy miedzy działką [...] i [...]. W poprawionym operacie przebieg granicy jest już zgodny z ustaleniami operatu scaleniowego nr [...] oraz z przebiegiem granicy przedstawionym na szkicu granicznym w protokole granicznym [...]. Do czasu uzupełnienia operatu o protokół graniczny z okazania prawidłowego przebiegu granicy między działkami [...] i [...] operat nie nadaje się do przyjęcia do zasobu geodezyjnego. Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał Burmistrzowi Gminy K. do rozpoznania zgodnie z właściwością wniosek małżonków K. w części dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości nr [...] i [...]. Po uzyskania wiadomości o przekazaniu sprawy A. i K. K. wystosowali pismo do Burmistrza Gminy. Stwierdzili, ze zgłaszają nieprawidłowe ustawienie ogrodzenia, niezgodne z protokołem granicznym z dnia [...] r. oraz wnoszą o wydanie odpowiedniej decyzji wraz z nakazem rozbiórki ogrodzenia. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz K., po rozpatrzeniu wniosku A. i K. K., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., nr 240, poz. 2027 ze zm.), umorzył postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości nr [...] i [...]. W uzasadnieniu wyjaśniono, że rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu granic przez ustalenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Zgodnie z art. 35 ust. 1 i 3 ustawy, decyzja o scaleniu gruntów zastępuje decyzję o rozgraniczeniu. Ustalono, że między działkami istnieje granica prawna zatwierdzona decyzją scaleniową. Dlatego też przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Natomiast kwestia legalności ogrodzenia pozostaje poza właściwością organu. Uznano, że opisany przez strony stan uzasadnia dokonanie wznowienia znaków granicznych a nie przeprowadzania rozgraniczenia. Wniesione odwołanie, jakkolwiek sygnowane jako pochodzące od A. K. i K. K., zostało podpisane tylko przez tego ostatniego. Odwołanie zostało uzupełnione pismem z dnia [...] r. W odwołaniu strona domagała się ukarania administracyjnego P. R. na cele społeczne i nakazania jej dokonania rozbiórki płotu, zweryfikowania wszystkich dokumentów i wydania decyzji ostatecznie kończącej pięcioletni spór, przyznania rekompensaty za wykorzystywanie przez sąsiadkę zajętej części ich działki. Decyzję oceniono jako krzywdzącą i przedwczesną ze względu na nowe okoliczności, takie jak powołanie w międzyczasie geodety celem wznowienia granic, wydanie decyzji przez organ nadzoru budowlanego w sprawie ogrodzenia. W piśmie uzupełniającym ponownie podniesiono, że między działkami istnieje ustalona granica prawna. Odnaleziono również znak graniczny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie przed tym organem. Wskazano, że decyzja została wydana po rozpoznaniu odwołania A. K. i K. K. Wyjaśniono, że Kolegium uznało za uzasadnione uchylić decyzję i umorzyć postępowanie, umorzenie to bowiem następuje z odmiennych przyczyn niż wskazano w decyzji Burmistrza Gminy. Otóż postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia, zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, może być prowadzone z urzędu lub na wniosek. Prowadzenie takiego postępowania z urzędu jest możliwe tylko w przypadku scalania gruntów oraz gdy brak jest wniosku strony, ale potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia (art. 30 ust. 2 ustawy). W pozostałych przypadkach postępowanie uruchamiane jest na wniosek strony. Kolegium oceniło, że wniosku takiego małżonkowie K. nie złożyli. Za wniosek taki w szczególności nie może zostać uznane pismo skierowane do organu nadzoru budowlanego, przekazane następnie przez ten organ postanowieniem z dnia [...] r. Z pisma tego wprost bowiem wynika, że małżonkowie K. nie kwestionują prawnej granicy między działkami, przyjmując, że została ona skutecznie i prawidłowo ustalona, kwestionują jedynie usytuowanie płotu. Postępowanie prowadzone bez koniecznego wniosku strony podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Skargę na tę decyzję wnieśli K. K. oraz J. G. Jak wynika ze złożonej Sądowi kopii odpisu z księgi wieczystej nr [...], właścicielem działki jest właśnie J. I. G., któremu prawo to przysługuje na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] r. W skardze wniesiono o ukaranie P. R. za postawienie płotu z wykorzystaniem nieprawidłowej mapy, nakazanie rozbiórki płotu, ukaranie PODGiK w K. za wydawanie wadliwych map, powołanie niezależnego geodety w celu zweryfikowania protokołów granicznych. Decyzję oceniono jako przedwczesną, krzywdząca i niesprawiedliwą w świetle takiej nowej okoliczności jak fakt wydania przez PODGiK w K. nowej mapy z dnia [...] r. Wyjaśniono, że dokonano wznowienia znaków granicznych. Analiza map z roku [...] i [...] uświadomiła jednak skarżącym, że de facto doszło do rozgraniczenia a nie do wznowienia granicy "scaleniowej", skutkującego zmniejszeniem powierzchni działki [...] z [...] m2 do [...] m2. Na rozprawie w dniu 25 września 2008 r. K. K. podał, że nie wnioskowano o przeprowadzenie rozgraniczenia, albowiem nie ma takiej potrzeby. Złożył także pismo procesowe wraz z załącznikami. Dokumenty te odnoszą się do różnych kwestii i sporów, leżących poza granicami niniejszej sprawy. Informacji na temat przyczyn i przebiegu sporu dotyczącego granicy między działkami w pewnym zakresie dostarcza pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] r. Dotyczy ono skarg małżonków K. na działalność Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. Podano w nim, że decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami UMiG w K. z [...] r. orzeczono o scaleniu gruntów położnych we wsi L. W wyniku scalenia utworzona została działka [...], dane dotyczące przebiegu jej granic i działek sąsiednich znajdują się w operacie z pomiaru scaleniowego. W roku [...] dokonano podziału działki [...], wydzielając z niej m.in. działkę [...]. Dnia [...] r. sporządzony został protokół graniczny, który opisywał przebieg granic zewnętrznych działki podlegającej podziałowi. Geodeta, mimo prawidłowego wznowienia znaków granicznych na podstawie dokumentacji scaleniowej popełnił jednak rażące błędy, zarówno ustalając przebieg granicy z działką [...], jak i dokonując pomiaru geodezyjnego położenia tych znaków. Geodeta, dokonując podziału działki [...] i wydzielając działkę [...] winien nowy punkt graniczny wyznaczyć na linii stanowiącej granicę przyjętą przy scaleniu. Punkt ten nie został jednak wyznaczony na linii granicy scaleniowej, nadto geodeta wyznaczył samowolnie dodatkowe dwa punkty graniczne, naruszając bezprawnie przebieg prawnej granicy scaleniowej. Konsekwencją było błędne obliczenie powierzchni działki [...]. Te błędne prace zostały przyjęte do zasobu i stały się podstawą do wprowadzenia zmiany w operacie gruntów. Taki stan trwał do roku [...], kiedy na wniosek skarżących geodeta P. P. dokonał wznowienia znaków granicznych oraz wyznaczenia punktów granicznych działki [...]. Dokonując w roku [...] wyznaczenia punktów granicznych pomiędzy działką [...] i [...] geodeta popełnił jednak ten sam błąd, co w roku [...], nie ustosunkowując się do granicy prawnej ustalonej w wyniku postępowania scaleniowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Skarga wniesiona do Sądu musiała odnieść skutek z dwóch powodów. Po pierwsze, obowiązkiem organu administracji jest zawsze ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania i zapewnienie w postępowaniu udziału osobom, których interesu prawnego ono dotyczy. Organy obu instancji zaniedbały ustaleń w tym zakresie. W toku całego postępowania jako jego strony traktowano A. K. i K. K. Świadczy o tym fakt, że to właśnie do nich imiennie skierowano decyzje. Okoliczność ta uzasadnia uprawnienie tych osób do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na wydane w stosunku do nich decyzje. Z odpisu księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości nr [...] wynika jednak, że jej właścicielem od [...] r. jest J. G., który w postępowaniu udziału nie brał. Z akt nie wynika nadto, aby organy miały podstawy do przyjęcia, że małżonkowie K. reprezentowali w postępowaniu właściciela nieruchomości, działając na podstawie pełnomocnictwa. Oznacza to, że postępowanie dotyczące działki [...] zostało przeprowadzone bez udziału jej właściciela. Okoliczność ta stanowi przesłankę wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy zauważyć, że właściciel działki złożył skargę do sądu na wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Jakkolwiek w skardze nie podnosi on zarzutu pozbawienia udziału w postępowaniu, to żądanie uchylenia decyzji uzasadnia przyjęcie przez Sąd, że w sprawie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stwierdzenie przez Sąd, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania dającym podstawę do wznowienia postępowania uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji jak również decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Po drugie, nie można uznać za uzasadnione stanowiska organu odwoławczego, że postępowanie podlegało umorzeniu ze względu na brak wniosku strony. Istotnie, prawidłowo stwierdzono, że prowadzenie postępowania w przedmiocie rozgraniczenia w niniejszej sprawie było możliwe wyłącznie na wniosek strony. Pominięto jednak fakt, że sprawa, określona jako dotycząca rozgraniczenia nieruchomości, została przekazana Burmistrzowi Gminy K. postanowieniem wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Postanowienie takie podlega zaskarżeniu zażaleniem. Osoby, z udziałem których prowadzono postepowanie uzyskały informację zarówno o przekazaniu, jak i o przedmiocie w jakim sprawa została przekazana, niemniej jednak zażalenia nie wniosły. Zwróciły się na natomiast do Burmistrza z pismem procesowym, akceptując tym samym fakt zawiśnięcia przed tym organem sprawy o określonym przedmiocie. W tej sytuacji brak jest podstaw do samodzielnego przyjęcia przez organ, że w sprawie nie doszło do złożenia wniosku (kwestią uboczną jest w tym zakresie zarysowany wyżej problem prawidłowego ustalenia stron postępowania, to nie było bowiem przez organy dostrzeżone i poddane analizie, nie może mieć zatem znaczenia dla oceny prawidłowości zajętego w decyzji stanowiska). Powziąwszy ewentualnie wątpliwości co do treści żądań strony, organ winien zwrócić się o udzielenie w tym zakresie wyjaśnień. Przyjęcie, jak to zrobiono w decyzji organu odwoławczego, że pisma nie zawierają żądania dotyczącego przeprowadzenia postępowania rozgraniczającego, w opisanej sytuacji ma cechę arbitralności. Na marginesie przedstawionych zastrzeżeń pod adresem decyzji organu odwoławczego można zauważyć, że organ ten nie miał podstaw do rozpatrywania odwołania A. K., osoba ta nie podpisała bowiem odwołania. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji winien w pierwszej kolejności ustalić właściwy krąg stron postępowania. Skoro podnoszone zarzuty dotyczą nieruchomości [...], to niewątpliwie stroną postępowania jest jej w właściciel. Konieczna rzeczą jest również sprecyzowanie ewentualnych zarzutów i żądań, wyznaczają one bowiem przedmiot postępowania i właściwość organu. Czyniąc starania w tym zakresie organ I instancji winien działać, realizując z całą pieczołowitością zasadę wyrażoną w art. 9 k.p.a. Zgodnie z ta zasadą, organy administracji zobowiązane są do wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania a także czuwają nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wskazówek. Ustaliwszy zatem, na czym polega w istocie problem i jakie są cele, które strony pragną zrealizować, organ winien wyjaśnić stronom w jakim postępowaniu lub postępowaniach cele te mogą być zrealizowane. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 b) i c) w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 powołanej ustawy.