II SA/Gl 501/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] ; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. R., na podstawie art. 92, art. 93 ust. 2a, art. 96 ust. 1 , ust. 4 i art. 97 ust. 1, ust. 1a, i ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), § 2 pkt 1 i pkt 2, § 3, § 5, § 7, § 9 i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, zatwierdzono podział nieruchomości położonej w C. przy ulicy [...], oznaczonej w rejestrze jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącą współwłasność Gminy Miasto C. w [...] cz. oraz A. R. w [...] cz. W wyniku podziału wydzielono działki [...] o powierzchni [...] ha i działkę [...] o powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu decyzji powołano się na pozytywną opinię w formie postanowienia z dnia [...]r. o zgodności proponowanego podziału nieruchomości z odrębnymi przepisami, wskazując, że wydzielone działki będą stanowiły całość odpowiednio działka [...] z działką [...], a działka [...] z działka [...]. Wskazując, że niniejsza decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej, poinformowano, że w odrębnym postępowaniu Prezydent może ustalić opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału na podstawie art. 98a ust. 1 cytowanej ustawy. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. R., wykazując niezadowolenie z zapisu warunkującego podział od przeniesienia praw do wydzielonych działek na nowych właścicieli w terminie nie dłuższym niż 6 miesięcy od dnia prawomocności decyzji. W ocenie odwołującego procedura związana z prowadzeniem odrębnych czynności polegających na zniesieniu współwłasności wydłuża przeniesienie własności wydzielonej działki nr [...] na rzecz J. Z. i W. R. Dodatkowo, w związku z informacją o możliwości ustalenia przez Prezydenta Miasta C. opłaty adiacenckiej w terminie 3 lat od ostateczności decyzji od podziale, wniósł o wypowiedzenie się przez Prezydenta czy z tego prawa skorzysta. Stwierdził także, że koszty związane z podziałem powinny być rozłożone i obciążać także proporcjonalnie Gminę Miasto C. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 94 ust. 1, art. 96 ust. 1 i ust. 4, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w myśl art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś braku takiego planu, w myśl art. 94 tej ustawy, zgodność takiego podziału opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta w formie postanowienia. Podziału dokonuje decyzją wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a decyzja taka jest podstawą do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w ewidencji gruntów. W przedmiotowej sprawie, po uzyskaniu pozytywnego postanowienia opiniującego z dnia [...]r. , przeprowadzono podział działki nr [...] zgodnie z wnioskiem A. R., prowadząc do wydzielenia dwóch działek – [...] i [...] w taki sposób, by przyłączyć je do istniejących działek [...] i [...]. Wniosek o przeniesienie na wnioskującego własności działki stosownie do jego udziałów, nie mógł być uwzględniony, gdyż kwestie zniesienia współwłasności wyłączone są spod kompetencji organów administracji. Ewentualne naliczenie opłaty adiacenckiej może być przeprowadzone w odrębnym postępowaniu, po wykazaniu przez organ, iż w wyniku podziału nastąpił wzrost wartości przedmiotowej działki. Dlatego też nie jest możliwe uprzednie wypowiedzenie się co do możliwości skorzystania z tego uprawnienia. W odniesieniu do kosztów postępowania podziałowego- reguluje je art. 97 ust. 1 ustawy, stwierdzając, że podziału dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Niemożność orzeczenia o tych kosztach w postępowaniu administracyjnym nie oznacza jednak, że nie może on być przeprowadzony pomiędzy samymi zainteresowanymi. Mając powyższe ma względzie orzeczono jak w sentencji. W skardze do sądu administracyjnego A. R. wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji, podkreślając, że skoro podział nieruchomości jest warunkowy, a on nie ma wpływu na ustalenie sposobu i warunków przeniesienia własności w projektowanych działkach [...] i [...], Prezydent nie wypowiedział się co do możliwości naliczenia opłaty adiacenckiej, a wydana decyzja zawiera ryzyko poniesienia nieprzewidzianych kosztów finansowych, to wycofuje wniosek o podział działki [...] i wnosi o umorzenie postępowania w tym zakresie. Wyjaśnił, że wnioskowany podział miał być rozliczeniem za inne działki przejęte przez gminę i stanowić niejako odszkodowanie za ich przejęcie. Wobec niesatysfakcjonującego sposobu załatwienia sprawy, a także z uwagi na obciążenie go kosztami podziału wniósł o obciążenie tymi kosztami Gminy C. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o oddalenie skargi. Przywołując ponownie przepisy odnoszące się do podziału nieruchomości stwierdziło, że podział wnioskowej przez skarżącego nieruchomości nastąpił zgodnie z wnioskiem skarżącego. Na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008 r. skarżący podtrzymując skargę wniósł nadto o zasądzenie kosztów postępowania, a także kosztów związanych z przeprowadzeniem podziału nieruchomości. Dodatkowo wskazał, że cofnął swój wniosek o podział nieruchomości. Podniósł, że organ pierwszej instancji jest tej w sprawie jednocześnie reprezentantem współwłaściciela nieruchomości a także organem uprawnionym do naliczenia i pobrania opłaty adiacenckiej. Wyjaśnił, że w jego zamiarze dokonanie podziału miało nie tylko doprowadzić do zniesienia współwłasności ale także dokonać wzajemnych rozliczeń z tytułu przejęcia przez Gminę innych nieruchomości. W jego ocenie postępowanie to powinno być wszczęte z urzędu. Pełnomocnik uczestnika postępowania – Gminy C. – wniósł o oddalenie skargi przychylając się do stanowiska zaprezentowanego przez organ odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze powyższe trzeba stwierdzić, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem. Wskazać należy, że kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W myśl art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś braku takiego planu, w myśl art. 94 tej ustawy, zgodność takiego podziału opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta w formie postanowienia. Podziału dokonuje decyzją wójt, burmistrz albo prezydent miasta, która jest podstawą do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w ewidencji gruntów. Uwzględniając powyższe uregulowania Prezydent Miasta C. przeprowadził postępowanie w sprawie podziału nieruchomości – działki nr [...] (pozostającej we współwłasności skarżącego- [...]części i Gminy C. – [...] części) zgodnie ze złożonym przez skarżącego wnioskiem. Podniesiony w trakcie rozprawy przez skarżącego zarzut, iż wycofał on swój wniosek o podział tej działki, stąd postępowanie jest bezprzedmiotowe, nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wycofanie wniosku nastąpiło dopiero pismem z dnia [...]r., czyli w czasie gdy decyzja w sprawie podziału stała się ostateczna, po zakończeniu postępowania (decyzja pierwszej instancji wydana została [...]r., a decyzja organu odwoławczego – w dniu [...]r.) W takich okolicznościach złożony w dniu [...] r. wniosek nie mógł odnieść skutków prawnych. Nie do odrzucenia natomiast okazał się drugi zarzut skarżącego, a mianowicie występowania organu pierwszej instancji – Prezydenta Miasta C. - w tej w sprawie jednocześnie dwóch rolach – reprezentanta współwłaściciela nieruchomości i jednocześnie organu uprawnionego do podziału nieruchomości a następnie do naliczenia i pobrania opłaty adiacenckiej. Skoro w rozpoznawanej sprawie o podział nieruchomości organem orzekającym w pierwszej instancji jest Prezydent Miasta C., a Miasto- Gmina C., którą tenże prezydent reprezentuje i jest jej organem wykonawczym występuje w postępowaniu jako strona - podmiot posiadający tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej działki [...], to należy przyjąć , że zaistniały w niniejszej sprawie okoliczności powodujące wyłączenie od załatwienia sprawy Prezydenta Miasta C. Występuje bowiem w tym przypadku ewidentnie potencjalna sprzeczność interesów – pomimo posiadania prawa własności (współwłasności) jednocześnie następuje rozstrzyganie we własnej sprawie. Stanowisko takie utrwalone jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – zob. m.in. uchwala składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS1//03, w: ONSA 2003/4/15. Oznacza to tym samym, że Prezydent powinien być wyłączony, na podstawie art. 24 §1 pkt 1 i pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego od rozstrzygania w sprawach podziału nieruchomości, jeżeli nieruchomości ta stanowi własność gminy. W konsekwencji wyłączenie Prezydenta Miasta C. od udziału w niniejszym postępowaniu czyni organ gminy niewładnym do działania. Jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 Kodeksu). Wydanie ostatecznej decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do powołanego powyżej art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 tego Kodeksu). Nie może także być utrzymana w obrocie decyzja organu odwoławczego, która utrzymuje taką wadliwą decyzję w mocy. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 ( 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który nie przewiduje zwrotu kosztów w postaci kosztów związanych ze sporządzeniem operatu majątkowego i podziałem przedmiotowej nieruchomości.