II SA/Gl 502/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Sekr. sąd. Beata Malcharek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2007r. sprawy ze skargi B. K. i K. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Wojewoda działając w oparciu o art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. uchylił decyzję Prezydenta Miasta C. Nr [...] z dnia [...] r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Uchyloną decyzją Prezydent C. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych na działkach o numerach ewid. [...],[...],[...]i [...] k.m. [...] w C., przy ul. [...] . Wniosek o wznowienie postępowania oparty na przesłance wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. złożył adwokat J. S. działający jako pełnomocnik B. i K. K. Wskazał w nim, że jego mocodawcy nie zostali powiadomieni o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stacji paliw mimo, że są współwłaścicielami działki znajdującej się w sąsiedztwie nieruchomości przewidzianej do zainwestowania. Wniosek ten wpłynął do Urzędu Miasta C. w dniu [...] r. a decyzję o odmowie wznowienia postępowania organ I instancji oparł na przepisie art. 149 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawcom nie przysługiwał przymiot strony, albowiem uciążliwość stacji paliw zamknie się w granicach terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny, a co zatem idzie obszar oddziaływania obiektu, o jakim mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) ograniczy się do działek objętych decyzją o pozwoleniu na budowę. Wojewoda uzasadniając decyzję wydaną w następstwie rozpoznania złożonego przez skarżących odwołania stwierdził, że wznowienie postępowania administracyjnego jest dopuszczalne i możliwe tylko w sprawach zakończonych ostateczną decyzją administracyjną, co wynika z art. 145 § 1 k.p.a. Wszczęcie tego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu pod kątem zaistnienia przesłanek warunkujących jego dopuszczalność. O niedopuszczalności wznowienia postępowania orzeka się na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Ponieważ będący przedmiotem rozpatrzenia wniosek o wznowienie dotyczył decyzji Prezydenta Miasta C., w stosunku do której w dacie jego złożenia toczyło się przed organem drugiej instancji postępowanie odwoławcze, to należało stwierdzić wystąpienie w sprawie przesłanki warunkującej jego niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych. Wojewoda zauważył też, że organ I instancji nie był także uprawniony do rozpatrzenia wniosku o wznowienie, gdyż ostateczna decyzja w sprawie zapadła przed organem II instancji, a była nią decyzja Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] umarzająca postępowanie odwoławcze. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnieśli B. i K. K. zastępowani przez adwokata J. S. domagając się uchylenia opisanej decyzji Wojewody jako wydanej z naruszeniem art. 145 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nie była ostateczna. Skarżący podnieśli, że są właścicielami nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma zostać wybudowana stacja paliw. Nie zostali jednak powiadomieni o wszczęciu postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji, ani też nie zostali powiadomieni o wydanej w sprawie decyzji. W związku z tym wystąpili do Prezydenta Miasta C. o wznowienie postępowania wskazując, że mimo, iż byli stroną toczącego się postępowania nie brali w nim udziału. Wskazali, że zaskarżona decyzja jest błędna. W chwili wpływu do organu wniosku o wznowienie decyzja Prezydenta Miasta nie była jeszcze ostateczna, ale należało mieć na uwadze, że organ ten nie był właściwy do rozpatrzenia wniosku, lecz był nim Wojewoda. Do tego ostatniego organu wpłynęło jednak sporządzone w dniu [...] r. odwołanie od decyzji o odmowie wznowienia postępowania i miało to miejsce w dacie, gdy przedmiotowa decyzja stała się już ostateczną. Tym samym – zdaniem skarżących – Wojewoda uchylając zaskarżoną decyzję i umarzając postępowanie przed organem I instancji powinien jednocześnie rozpoznać wniosek o wznowienie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie powtarzając główne motywy rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu skargi wskazał zaś, że adresatem złożonego wniosku był Prezydent Miasta C., zatem rozpatrzenie wniosku było możliwe dopiero po jego przekazaniu w trybie art. 65 k.p.a. Dodatkowo podał, że postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta C. przekazał złożony przez skarżących wniosek i po jego rozpatrzeniu Wojewoda wydał decyzję z dnia [...] r. Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku. Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję w aspekcie jej zgodności z prawem, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), a także nie będąc związany stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.) zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz sformułowanymi w niej wnioskami uznał, że nie narusza ona przepisów prawa. Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego uregulowana przepisami art. 145 – 153 k.p.a. ma na celu usuwanie wad jakimi są obarczone ostateczne decyzje administracyjne i postanowienia, od których przysługiwało zażalenie, czy wręcz eliminację takich dotkniętych wadami prawnymi orzeczeń z obrotu prawnego w przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek takiego rozstrzygnięcia. Jedną z przesłanek nakazujących organowi wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest sytuacja, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Na tym też przepisie oparli swoje żądanie skarżący wskazując, że bez własnej winy nie brali udziału w toczącym się postępowaniu, a swoje prawo do udziału w nim w charakterze strony wywiedli z przysługującego im prawa własności działki położonej w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji przyjdzie stwierdzić, że ustawodawca poza pozytywnymi przesłankami wznowienia postępowania zakończonego ostatecznym orzeczeniem wymienionymi w art. 145 § 1 i 145a k.p.a. przewidział także przesłanki uniemożliwiające wszczęcie takiego postępowania. Badanie tych przesłanek organ przeprowadza w postępowaniu wstępnym, które zostaje uruchomione w wyniku złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Postępowanie to winno poprzedzać wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania, bądź decyzji o odmowie wznowienia postępowania. W ramach postępowania wstępnego organ powinien w pierwszym rzędzie ustalić, czy postępowanie, którego dotyczy wniosek o wznowienie zakończyło się wydaniem decyzji ostatecznej, a więc takiej, od której nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji (art. 16 § 1 k.p.a.). Zauważyć bowiem trzeba, że instytucja wznowienia ma charakter nadzwyczajny, nie można zatem wszcząć postępowania, zanim decyzja nie uzyska waloru ostateczności. Jak wskazał w jednym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny wykroczenie poza granice wskazane w art. 145 § 1 k.p.a. przez rozpoznanie sprawy nie zakończonej decyzją ostateczną stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1992 r., sygn. akt SA/Wr 534/92, [w:] ONSA z 1993 r. nr 4, poz. 92). Prezydent Miasta C., do którego wpłynął wniosek skarżących o wznowienie postępowania nie dostrzegł, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie zostało jeszcze zakończone i oparł decyzję o odmowie wznowienia postępowania nie na wyżej wskazanej przyczynie przedmiotowej, lecz na przesłance podmiotowej uznając, że wniosek o wznowienie nie został złożony przez stronę postępowania. Negatywną konsekwencją tego niedopatrzenia było jednak przede wszystkim wydanie przez Prezydenta C. decyzji o odmowie wznowienia postępowania z naruszeniem właściwości rzeczowej wynikającej z art. 150 § 1 k.p.a. Skoro bowiem przed Wojewodą toczyło się postępowanie odwoławcze w sprawie o pozwolenie na budowę, w którego toku wydał on ostateczną decyzję, to stosownie do przywołanego przepisu był on właściwym do rozpatrzenia złożonego przez skarżących wniosku. Wydanie przez Prezydenta Miasta C. decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości w świetle art. 156 § 1 k.p.a. wypełniało przesłankę nieważności tego aktu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może jednak orzekać na podstawie art. 156 k.p.a., gdyż może on wydać wyłącznie decyzję zgodną z treścią art. 138 tej ustawy (por. wyroki NSA: z dnia 12 marca 1981 r. SA 462/81 [w:] ONSA z 1981 r. z. 1, poz. 21; z dnia 5 stycznia 1982 r. II SA 919/81 [w:] ONSA z 1982 r. z. 1, poz. 5, z dnia 14 marca 1997 r. SA/Łd 190/96 [niepublik.] i inne). Tym samym rozpatrując odwołanie skarżących Wojewoda dokonał prawidłowej merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji organu I instancji uznając, że postępowanie toczące się w pierwszej instancji było z opisanych wyżej względów bezprzedmiotowe. W tej sytuacji nie może ulegać wątpliwości, że organ ten uchylając zaskarżoną decyzję i umarzając postępowanie pierwszej instancji prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu skargi sprowadzającego się do stwierdzenia, że po uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta C. i umorzeniu postępowania przed organem I instancji Wojewoda winien rozpoznać wniosek skarżących o wznowienie postępowania, stwierdzić przyjdzie, że nie mógł on zostać skutecznie podniesiony w przedmiotowym postępowaniu. Skarga bowiem została wniesiona na decyzję Wojewody z dnia [...] r., co skutkowało przeprowadzeniem przez Sąd kontroli legalności tej decyzji. Kontrolą taką nie mogła zostać jednocześnie objęta ewentualna bezczynność Wojewody w rozpatrzeniu wniosku o wznowienie, gdyż kwestia ta leżała poza granicami rozpoznawanej sprawy. Z przytoczonych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.