II SA/Gl 502/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2016 r. sprawy ze skargi B. S. (S.) na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Pismem z dnia 25 września 2013 r. M. K., M. J., T. K. i B. S. wystąpili do Prezydenta Miasta C. o zwrot wywłaszczonych nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi 1,2, 3 i 4 położonych w C. przy ul. [...]. Nieruchomości oznaczone numerami 2 i 3 zostały wywłaszczone za odszkodowaniem decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. Celem wywłaszczenia była regulacja rzeki [...] zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym z dnia [...] r. Prawną podstawą wywłaszczenia były zaś art. 15,21 i 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wydanie decyzji było poprzedzone rokowaniami i przeprowadzeniem rozprawy administracyjnej. Właściciele nieruchomości nie wyrazili zgody na jej sprzedaż. Od decyzji tej odwołali się dotychczasowi właściciele nieruchomości, M. i F. K. domagając się powiększenia kwoty odszkodowania, a dodatkowo wywłaszczenia działek o numerach ewidencyjnych 1 i 4. Dostęp do tych działek był niemożliwy ze względu na przekopanie już w 1979 r. kanału w związku z regulacją rzeki. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł zgodnie z wnioskiem M. i F. K. Organem właściwym do załatwienia sprawy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości został postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] r. wyznaczony Starosta [...]. W trakcie postępowania ustalił on, że akta postępowania dotyczącego regulacji rzeki [...] zostały w znaczącej części wybrakowane. Jednakże w wyniku poszukiwań w poszczególnych komórkach organizacyjnych Urzędu Miasta C. oraz w [...] Wojewódzkim Zarządzie Melioracji Wodnych w K. uzyskano szereg dokumentów, w tym protokoły przekazania inwestycji, odbioru technicznego i dzienniki budowy. W trakcie oględzin jakie miały miejsce [...] r. ustalono, że koryto rzeki [...] zostało przesunięte zgodnie z planem realizacyjnym i znajduje się obecnie na terenie działki dawniej oznaczonej numerem 2. Jest tam również zlokalizowany wał przyrzeczny i polder. Pismem z dnia 11 września 2014 r. B. S. reprezentowana przez profesjonalną pełnomocnik odniosła się do zebranego materiału dowodowego. Wskazała, iż działki oznaczone numerami 3 i 1 nie zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia, gdyż nie zmieniły zasadniczo swoich właściwości. Nie są również niezbędne do regulacji rzeki [...]. Podniosła okoliczności, iż Prezydent Miasta C. w zawiadomieniu z dnia [...] r. przesłanym byłym współwłaścicielom i ich spadkobiercom, wyraził chęć zbycia tych nieruchomości. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] odmówił wnioskodawcom zwrotu nieruchomości oznaczonych numerami 2, 1 i 3. W uzasadnieniu wskazał, że inwestycja w wyniku której nastąpiło wywłaszczenia została zrealizowana w latach 1978-1979. Polegała ona na zmianie lokalizacji koryta rzeki [...]. Przebiega ono obecnie na terenie działki 2. Brak co prawda dokumentacji dotyczącej działek oznaczonych numerami 1 i 3 jednakże w trakcie przeprowadzonych oględzin stwierdzono, iż na działkach znajduje się wał przyrzeczny oraz polder (teren zalewowy). Przedmiotem wywłaszczenia z urzędu były działki oznaczone numerami 2 i 3. Działki oznaczone numerami 1 i 4 zostały "dowłaszczone" na wniosek ówczesnych właścicieli nieruchomości. Zatem w przypadku braku możliwości zwrotu działek o numerach 2 i 3 nie mogą (w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych) zostać zwrócone pozostałe działki. Sprawę, na skutek odwołania B. S. rozpatrywał Wojewoda [...], który decyzja z dnia [...] r. nr [...] uchylił skarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przyczyną orzeczenia kasatoryjnego były błędne ustalenia Starosty [...]. Organ odwoławczy zwrócił bowiem uwagę, iż na mapie sytuacyjno-wysokościowej znajdującej się w aktach sprawy brak oznaczenia, że na działkach 1 i 3 znajdują się jakiekolwiek urządzenia hydrotechniczne. Zgodnie z tą mapą wał przybrzeżny jest zaś zlokalizowany na działce oznaczonej numerem 5. Nie wykazano zatem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Podejmując ponownie postępowanie Starosta [...] przeprowadził oględziny spornych nieruchomości, które odbyły się dnia [...] r. W trakcie tych oględzin ustalono, że na nieruchomościach faktycznie nie znajdują się urządzenia hydrotechniczne. Teren jest wyrównany. W ramach postępowania została również wykonana usługa polegająca na wkreśleniu działek oznaczonych numerami 2 3 oraz 1 w lokalizacji z daty wywłaszczenia w aktualną mapę zasadniczą. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] ponownie odmówił zwrotu nieruchomości. Stwierdził, iż nowe koryto rzeki zostało wybudowane na działce oznaczonej numerem 2. Jednocześnie z zamówionej opinii geodety wynika jednoznacznie, że na działce istnieje 3 skarpa, która stanowi element otoczenia rzeki [...], co świadczy ewidentnie o realizacji celu wywłaszczenia. Brak było zatem podstaw do zwrotu działki oznaczonej numerem ewidencyjnym 1, która została wywłaszczona na wyraźne żądanie (zawarte w odwołaniu od decyzji wywłaszczeniowej) jej właścicieli. Odwołanie od tej decyzji złożyła B. S. reprezentowana przez profesjonalną pełnomocnik. W odwołaniu zarzuciła organowi I instancji: - art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, - naruszenie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, że działka o numerze 3 została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia mimo ewidentnego stanu wskazanego przez biegłego geodetę że działka 3 leży prawie w całości poza obszarem oddziaływania rzeki [...], - naruszenie art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przemilczenie zmiany sposobu korzystania z działek o numerach 3 i 1 przez Gminę C. i wyartykułowany zamiar ich sprzedaży w piśmie z dnia [...] r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał skarżoną decyzję w mocy. Uznał, że zarówno dokonane przez organ I instancji ustalenia, jak i wywiedzione z nich skutki prawne są prawidłowe. W szczególności wskazał, iż działka oznaczona numerem 2 została wykorzystana pod budowę nowego koryta rzeki [...]. Jednocześnie działka oznaczona numerem 3 była wykorzystywana w dwojaki sposób. W trakcie robót była ona wykorzystywana jako miejsce w którym ustawiono ciężkie maszyny, które wykonywały robot ziemne. Po tym czasie wyrównano teren (jako zalewowy) i wybudowano skarpę stanowiącą część otoczenia [...]. W konsekwencji zwrot pozostałych działek, które zostały "dowłaszczone" na wniosek właścicieli, był niemożliwy. Skargę na tą decyzję do tutejszego Sądu złożyła B. S. reprezentowana przez profesjonalną pełnomocnik, Domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła organowi II instancji: - błędną interpretację art. 136 § 3 (powinno być ust. 3) w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż działki oznaczone jako 3 oraz 1 nie są zbędne dla celów, dla których zostały wywłaszczone, - art. 134 § 4 (powinno być ust. 4) ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez stwierdzenie, że roszczenie o zwrot działki, która została nabyta w drodze umowy cywilnoprawnej na wniosek nie przysługuje wbrew treści wymienionego przepisu, - naruszenie art. 7 i 8 kpa poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz naruszenie zasady prawdy obiektywnej. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm. – dalej także jako "u.g.n.") "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140". Przesłanki "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia określa zaś wspomniany wyżej art. 137 ustawy, zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jak wynika z akt administracyjnych, nieruchomości oznaczone numerami ewidencyjnymi 2 i 3 zostały wywłaszczone w celu realizacji celu publicznego (regulacji cieku rzeki [...]) decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. Na skutek odwołania złożonego przez ówczesnych właścicieli nieruchomości Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł reformatoryjnie i zmienił powyższą decyzję w ten sposób, że objął wywłaszczeniem działki o numerach 4 i 1, przy czym takie żądanie wynikało wprost z odwołania. W sprawie nie jest sporne, że na działce o numerze ewidencyjnym 2 znajduje się obecnie koryto rzeki [...]. W tym przypadku należy uznać, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Problem dotyczy jednak działki oznaczonej numerem ewidencyjnym 3. Jak wynika z akt administracyjnych, w szczególności protokołów przeprowadzonych oględzin, na działce oznaczonej numerem 3 nie znajdują się żadne urządzenia hydrotechniczne. Należy jednak się zgodzić z organami administracji, iż została ona wykorzystana na cel wywłaszczenia. Stanowi ona otoczenie rzek [...] obejmujące teren zalewowy (polder) oraz skarpę zabezpieczającą. W ocenie Sądu mówiąc o realizacji celu nie świadczy jedynie wykorzystanie nieruchomości stricte pod realizację konkretnego zamierzenia, ale również na cele związane z umożliwieniem jego realizacji. Stąd słusznie zaakcentowały organy administracji, że działka 3 musiała zostać wykorzystywana w czasie dokonywania zmiany koryta rzeki. Niezależnie od tego nowe koryto rzeki wymagało odpowiedniego wyprofilowania (ukształtowania skarpy) oraz wyrównania terenu w celu stworzenia polderu. W związku z powyższym niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia, poprzez błędną interpretację, art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Inaczej sprawa przedstawia się w przypadku działki o numerze 1 (o działce 4 w skarżonej decyzji organy nie rozstrzygały). Wbrew twierdzeniom skargi została ona wywłaszczona na wniosek ówczesnych właścicieli nieruchomości M. i F. K. Jak wynika z odwołania od decyzji wywłaszczającej działki o numerach 2 i 3 F. i M. K. domagali się przejęcia "pozostałych z podziału nieruchomości tj. działki nr 1 o pow. 450 m2 i działki o nr 4 o pow. 1195 m2 na rzecz Skarbu Państwa [...]". Sąd nie zgadza się z zarzutem skargi, że "dowłaszczenie" winno następować jedynie w drodze umowy cywilnoprawnej. W sprawie wola "pozbycia" się nieruchomości przez ówczesnych właścicieli została wyrażona w sposób jasny i wyraźny i odjęcie prawa własności skutecznie nastąpiło. Niezależnie od powyższych okoliczności, jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zwrot nieruchomości "dowłaszczonej" może następować tylko w sytuacji, gdy zwrotowi podlega nieruchomość wywłaszczona "z urzędu". Jest to konstatacja oczywista w świetle art. 136 ust. 3 u.g.n. Przesłanką zwrotu nieruchomości jest tu bowiem niewykorzystanie jej na cel wywłaszczenia. A w przypadku "dowłaszczenia" celu wywłaszczenia nie było. Stanowisko powyższe potwierdza choćby teza wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2013 r. (sygn. I SA/Wa 1001/12 – wszystkie orzeczenia za www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd uznał tam, że "część nieruchomości nabyta na żądanie właściciela w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. tylko wówczas, gdy spełnione zostaną warunki do zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości. Jeżeli w sprawie nie wystąpią przesłanki do zwrotu tej nieruchomości, wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. do zwrotu części wywłaszczonej na wniosek właściciela. Przyczyną, dla której nie może nastąpić samodzielny zwrot takiej nieruchomości, jest okoliczność, że nie była ona w chwili wywłaszczenia niezbędna na żaden cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - wywłaszczona została na wniosek właściciela". Skład orzekający uznaje wreszcie za bezprzedmiotowe zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz zasady prawdy obiektywnej. Organy administracji w sprawie działały bowiem na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.