II SA/Gl 502/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2025 r. sprawy ze skargi S. K., R. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 24 stycznia 2025 r. nr WINB-WOA.7721.407.2024.KC w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia 24 stycznia 2025 r., znak: WINB-WOA.7721.407.2024.KC, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej "ŚWINB" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) – dalej "k.p.a." oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) – dalej "P.b.", po rozpoznaniu odwołania S. K. i R. K. (dalej "Strony" lub "Skarżący"), od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 13 listopada 2024 r., nr [...], znak: [...], nakazującej Stronom przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń budynku mieszkalno-usługowego, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w Z., w poziomie I piętra, poddasza oraz dwóch pomieszczeń biurowych na parterze od strony zachodniej, na pomieszczenia mieszkalne, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 27 marca 2024 r. Najwyższa Izba Kontroli zwróciła się do organu I instancji z prośbą o przeprowadzenie kontroli budynku przy ul. [...] w Z. a pismem z dnia 29 marca 2024 r. o kontrolę pod kątem zmiany sposobu użytkowania budynku oraz naruszenia przepisów techniczno-budowlanych zwrócił się Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Z. Wniosek ten był wynikiem ustalenia przez PSP nieprawidłowości w przedmiocie przepisów techniczno-budowlanych w trakcie przeprowadzonej przez PSP kontroli. W dniu 3 kwietnia 2024 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego należącego do Stron na usługowy oraz poinformował o terminie oględzin w sprawie, wyznaczonych na dzień 25 kwietnia 2024 r. W trakcie oględzin organ I instancji stwierdził, że na działce nr [...] znajduje się budynek użytkowany w całości jako usługowy, który powstał w oparciu o decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia 22 marca 2019 r., znak: [...] o pozwoleniu na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego wraz ze zmianą funkcji na budynek mieszkalno-usługowy oraz rozbiórkę budynku gospodarczego. Nie przedstawiono zatwierdzonego projektu budowlanego, natomiast przedstawiono rysunek parteru, piętra i poddasza - w wersji roboczej. Na parterze części budynku prowadzone są usługi projektowe przez właściciela budynku. Zajmowane powierzchnie to dwa pomieszczenia biurowe, pomieszczenie socjalne i WC. Od strony ul. [...] jest przedsionek prowadzący do pomieszczeń zajmowanych przez P. W tej części budynku znajdują się dwa pomieszczenia biurowe, biuro obsługi klienta oraz WC. Na parterze znajduje się również kotłownia z kotłem gazowym o mocy 28 kW. Komunikacja pionowa w budynku zapewniona jest przez klatkę schodową, trójbiegową. Na pierwszym piętrze budynku jest 7 pomieszczeń biurowych, sala konferencyjna, pomieszczenie socjalne i higieniczno-sanitarne. Na poddaszu zlokalizowano 7 pomieszczeń biurowych oraz WC. Całą kondygnację II i poddasze zajmują P. Strony nie okazały książki obiektu budowlanego ani protokołów z przeglądów okresowych a także dokumentów na okoliczność legalności zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno-usługowego na budynek usługowy. Do protokołu oględzin została załączona dokumentacja fotograficzna, decyzja Starosty [...] nr [...] z 22 marca 2019 r., znak: [...], o pozwoleniu na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego wraz ze zmianą funkcji na budynek mieszkalno-usługowy oraz rozbiórkę budynku gospodarczego w Z. przy ul. [...] na działce nr [...], projekt zagospodarowania terenu oraz rzut parteru, piętra i poddasza ww. budynku. W dniu 26 kwietnia 2024 r. Starostwo Powiatowe w Z. skierowało do PINB pismo w załączeniu, do którego przesłano niepełną dokumentację związaną z budynkiem przy ul. [...] w Z. oraz poinformowało, że w zasobach archiwalnych brak jest dokumentów związanych ze zmianą sposobu użytkowania ww. budynku. W dniu 13 maja 2024 r. organ powiatowy wydał postanowienie, znak: [...], którym wstrzymał użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] w Z., poza pomieszczeniami zlokalizowanymi na parterze budynku, tj. przedsionkiem, biurem obsługi klienta, kotłownią i pomieszczeniami zlokalizowanymi na prawo od wejścia od ul. [...], czyli dwoma pomieszczeniami biurowymi, socjalnym i WC oraz nałożył na Strony obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 września 2024 r., określonych w postanowieniu dokumentów. Zażalenie na to postanowienie złożyły Strony, ale organ odwoławczy w dniu 8 lipca 2024 r. postanowieniem znak: WINB.WOA.7722.176.2024.DS, stwierdził niedopuszczalność tego zażalenia. Pismem z dnia 5 sierpnia 2024 r. Strony zwróciły się do PINB o umorzenie prowadzonego postępowania. Wskazano, że budynek przy ul. [...] w Z. był użytkowany zgodnie z zatwierdzonym projektem faktycznie tylko w dniu 30 marca 2020 r., natomiast z uwagi na fakt, że potencjalny najemca, tj. P., zgłaszał potrzebę wynajmowania dużej powierzchni co było potrzebne do wykonywania swoich ustawowych zadań, w tym samym dniu, tj. w dniu 30 marca 2020 r., strony zmieniły sposób użytkowania obiektu, korzystając z regulacji art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U z 2020 r. poz. 374) – dalej "ustawa covidowa". W dniu 13 listopada 2024 r. PINB wydał przywołaną na wstępie decyzję nakazującą Stronom przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń budynku mieszkalno-usługowego. W uzasadnieniu PINB wskazał, iż nie przedłożono dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia 13 maja 2024 r., wobec czego wydanie decyzji na podstawie art. 71 a ust. 4 P.b stało się konieczne i uzasadnione. Ponadto organ I instancji wskazał, iż w jego ocenie na gruncie rozpatrywanej sprawy, wbrew twierdzeniom Stron, nie znajdą zastosowania przepisy ustawy covidowej, a konkretnie art. 12 tejże ustawy, który zwalniał inwestorów z obowiązku dokonania stosownego zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Pismem z dnia 10 grudnia 2024 r. odwołanie od ww. decyzji złożyły Strony. Przywołaną na wstępie decyzją z 24 stycznia 2025 r., ŚWINB utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W motywach rozstrzygnięcia przedstawił dotychczasowy przebieg postepowania, ustalony stan faktyczny sprawy i przepisy prawa mające w niej zastosowanie. W ocenie ŚWINB na gruncie rozpatrywanej sprawy wyłączenie, o którym mowa w art. 12 ustawy covidowej, tj. m.in. brak obowiązku dokonania przez stronę we właściwym organie administracji-architektoniczno-budowlanej stosownego zgłoszenia dot. zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu, nie znajdzie zastosowania. Organ odwoławczy zauważył, iż z materiału dowodowego sprawy wynika, że P., wynajmując od Skarżących budynek przy ul. [...] w Z., realizowało swoje ustawowe cele na tejże nieruchomości już w grudniu 2019 r., wynajęcie zaś w marcu 2020 r. dodatkowej przestrzeni, po dokonaniu przez Skarżących skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy, świadczy jedynie o kontynuacji wykonywania przez ww. podmiot swoich ustawowych zadań. Wynajęcie przez P. dodatkowej przestrzeni, nie może w mniemaniu ŚWINB świadczyć o tym, że podmiot ten zaczął realizować nowe, dodatkowe działania - oprócz dotychczas podejmowanych - które uprawniałyby do stwierdzenia, że mają one związek z przeciwdziałaniem COVID-19. Słusznie zatem organ I instancji doszedł do wniosku, że w niniejszej sprawie dokonana zmiana sposobu użytkowania obiektu miała charakter samowolny, co z kolei wiązało się z koniecznością wszczęcia i przeprowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 71a P.b. i nast. SWINB wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy w szczególności rozumieć podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki; bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Planowana zmiana, zgodnie z art. 71 ust. 2 P.b. wymaga uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi. Dokonanie zmiany sposobu użytkowania bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej skutkuje natomiast wszczęciem postępowania, o którym mowa wart. 71a P.b. W ocenie organu odwoławczego zarówno decyzja, jak i postanowienie PINB zostały wydane po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania dowodowego, które słusznie doprowadziło organ I instancji do wniosku, że z uwagi na dokonaną samowolnie zmianę sposobu użytkowania części obiektu, koniecznym było wydanie tychże rozstrzygnięć. Z zatwierdzonej dokumentacji projektowej, stanowiącej integralną część wydanej przez Starostę [...] decyzji nr [...] z dnia 22 marca 2019 r., znak: [...] wynika, że usługi w budynku należącym do Stron mogą stanowić do 30% powierzchni użytkowej, zaś kategoria budynku została określona jako I - budynki mieszkalne jednorodzinne. Z kolei z przeprowadzonych przez PINB w dniu 25 kwietnia 2024 r. oględzin na posesji przy ul. [...] w [...] w Z. wynika, że na działce nr [...] znajduje się budynek użytkowany w całości jako usługowy. Organ odwoławczy stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń w poziomie I piętra, poddasza oraz dwóch pomieszczeń na parterze od strony zachodniej, w opisanym powyżej zakresie, niewątpliwie powoduje zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnego, pracy, higieniczno-sanitarnych oraz wielkości i układu obciążeń, co wyczerpuje definicję zmiany sposobu użytkowania określoną w art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b. Nie podlega dyskusji również fakt, iż właściciele nieruchomości - Skarżący - wbrew ciążącemu obowiązkowi nie dokonali w organie administracji architektoniczno-budowlanej zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części obiektu. Skarżący zostali zobowiązani postanowieniem z dnia 13 maja 2024 r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 71 a ust. 1 pkt 1 i 2 P.b., do przedłożenia stosownej dokumentacji umożliwiającej legalizację zmiany sposobu użytkowania obiektu. Z akt sprawy wynika jednak, iż Skarżący nie podjęli stosownych kroków, aby zebrać konieczną dokumentację i tym samym zadośćuczynić nałożonemu nakazowi. Jednocześnie ŚWINB zauważył, iż do dnia wydania przedmiotowej decyzji Strony nie przedłożyły wymaganej dokumentacji umożliwiającej przeprowadzenie skutecznej procedury legalizacyjnej. ŚWINB przypomniał, że w związku z niewykonaniem przez Strony ciążącego na nich obowiązku określonego w ww. postanowieniu, organ I instancji zobligowany był wydać, na podstawie art. 71a ust. 4 P.b. decyzję nakazującą Stronom przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń budynku mieszkalno-usługowego, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w Z., w poziomie I piętra, poddasza oraz dwóch pomieszczeń biurowych na parterze od strony zachodniej na pomieszczenia mieszkalne. Skarżący wywiedli skargę na decyzję ŚWINB do tut. Sądu. Zarzucili przy tym organowi naruszenie prawa procesowego, a to: - art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewszechstronną i dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego co doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia, że zmiana sposobu użytkowania budynku stron położonego w Z. przy ul. [...] przez Strony nie służyła przeciwdziałaniu COVID-19 a, przez to Strony nie mogły skorzystać z uproszczonej procedury zmiany sposobu użytkowania budynku obowiązującej od 8 marca 2020 r. do 30 marca 2020 r.; - art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania obywateli do organów władzy publicznej co się objawiło w przedłużaniu postępowania, niestosowanie się do ustawowych terminów załatwienia sprawy, nieuwzględnieniu stanowiska Stron, prowadzeniu postępowania dowodowego w kierunku niezwiązanym z przedmiotem sprawy i niewłaściwej wykładni art. 12 ustawy covidowej w brzmieniu obowiązującym na dzień 30 marca 2020 r. oraz z ostrożności procesowej - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 P.b. poprzez przekroczenie swoich kompetencji ustawowych przez organy administracji publicznej I i II instancji co polegało na dokonaniu wykładni art. 12 ustawy covidowej w wersji, w tym prowadzenie postępowania w kierunku ustalenia czy zmiana sposobu użytkowania dokonana przez inwestora służyła przeciwdziałaniu COVID-19, w sytuacji kiedy Prawo budowlane nie nadawało i nie nadaje takich kompetencji organom nadzoru budowlanego, W konsekwencji wniesionych zarzutów Skarżący wnieśli o: - uchylenie zaskarżonej decyzji i uchylenie decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy w ramach autokontroli; - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; - z ostrożności procesowej uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji; - wstrzymanie przez organ administracji publicznej wykonalności decyzji organu I instancji, albowiem jej wykonanie narazi skarżących na straty finansowe spowodowane koniecznością wyłączenia przedmiotowego budynku z użytkowania a tym samym spowoduje to utratę czynszu płaconego przez najemcę i konieczność zapłacenia odszkodowania najemcy za brak możliwości użytkowania wynajętego obiektu. - wstrzymanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem wykonalności decyzji organu I instancji, albowiem jej wykonanie narazi skarżących na straty finansowe spowodowane koniecznością wyłączenia przedmiotowego budynku z użytkowania a tym spowoduje to utratę czynszu płaconego przez najemcę i konieczność zapłacenia odszkodowania najem.cy za brak możliwości użytkowania wynajętego obiektu; - przyznanie Skarżącym kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawili argumenty uzasadniające ich zadaniem wniesione zarzuty. Wskazali, że ich budynek był użytkowany zgodnie z zatwierdzonym projektem faktycznie tylko w dniu 30 marca 2020 r., ponieważ jednak wówczas potencjalny najemca Skarżących tj. P. zgłaszał potrzebę wynajmowania dużej powierzchni co było potrzebne do wykonywania przez ten organ ustawowych zadań a także zwiększenie dystansu pomiędzy pracownikami. W tym samym dniu Skarżący zmienili sposób użytkowania obiektu korzystając z regulacji art. 12 ustawy covidowej w brzmieniu, który obowiązywał od 8 marca 2020 r. do 31 marca 2020 r., który wyłączył stosowanie P.b. zakresie m. in. formy zmiany sposobu użytkowania. Skorzystanie przez Skarżących z uproszczonej procedury zmiany sposobu użytkowania wynikało z potrzeby przeciwdziałania COVID-19, albowiem P. realizują zadania przyznane im w drodze ustawy i ciągłość realizacji tych zadań wynika wprost z przepisów rangi ustawowej, co stanowiło element ogólnopaństwowej walki z epidemią. W ich ocenie zmiana sposobu użytkowania była podyktowana koniecznością przeciwdziałania skutkom epidemii, co potwierdza również stanowisko Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wyrażone na stronie internetowej tego organu administracji. Jak wynika z tego stanowiska zgodnie z brzmieniem art. 12b ust. 1 ustawy covidowej jej art. 12 miał odpowiednio zastosowanie, jeżeli do utrzymania ciągłości działania istotnych usług służących bezpośrednio przeciwdziałaniu i zwalczaniu COVID-19, w szczególności w zakresie telekomunikacji, łączności publicznej, transportu, świadczeń zdrowotnych, energetyki, handlu, gospodarki wodnej lub kanalizacyjnej, oczyszczania ścieków, porządku publicznego, obronności, niezbędne było projektowanie, budowa, przebudowa, zmiana sposobu użytkowania, remont, utrzymanie łub rozbiórka obiektów budowlanych. Skarżący zwrócili uwagę, że art. 12b ustawy covidowej wszedł w życie 18 kwietnia 2020 r. i potwierdzając wyjątkowość regulacji art. 12 ustawy covidowej, potwierdził również wolę ustawodawcy, aby takie szczególne rozwiązania funkcjonowały w obrocie prawnym. Skoro zatem wolą ustawodawcy było wprowadzenie do porządku prawnego pewnego wyjątku to sprzeczne z prawem byłoby odmienne stanowisko organów administracji publicznej pomijające ratio legis tej regulacji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Kontroli sądowej, dokonywanej pod względem legalności działań organów administracji publicznej, poddano w niniejszej sprawie decyzję ŚWINB i PINB wydane w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczeń budynku mieszkalno-usługowego, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w Z. W toku postępowania ustalono, że Skarżący, co nie jest przez nich kwestionowane, zmienili sposób użytkowania budynku mieszkalno – usługowego na usługowy. Organy orzekające w sprawie stwierdziły, że zmiana sposobu użytkowania budynku nastąpiła bez wymaganego P.b. zgłoszenia(art. 71 ust. 2 P.b.). Z tym stanowiskiem organów nie zgodzili się Skarżący wskazując, że do analizowanego obiektu miał zastosowanie art. 12 ustawy covidowej, w brzmieniu pierwotnym, obowiązującym od 8 marca 2020 r., wobec czego do budowy obiektu nie miały zastosowania przepisy P.b. dotyczące konieczności zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku. Zdaniem Sądu stanowisko skarżącego jest nieprawidłowe, a działania organów nadzoru były zgodne z prawem. Należy zauważyć, że wskazany przepis stanowił, że do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.), ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293) oraz ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Odnosząc się do powyższego, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie w ogóle nie mógł znaleźć zastosowania art. 12 ustawy covidowej, a organy nadzoru budowalnego zobowiązane były do wdrożenia trybu z art. 71a P.b. Dla zastosowania ww. przepisu ustawy covidowej kluczowe jest stwierdzenie, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego ma związek z przeciwdziałaniem COVID-19. Jak stanowi natomiast art. 2 ust. 2 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COVID-19" rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1. Z powyższego wynika, że ustawodawca przyjął bardzo szeroką definicję tego pojęcia, lecz niewątpliwie wynikało to ze szczególnych okoliczności uchwalenia ustawy i faktu, że w tym czasie nie można było przewidzieć, jakie obiekty będą potrzebne, aby skutecznie przeciwdziałać COVID-19, a taki był sens i cel wprowadzenia tej regulacji. W efekcie więc prawodawca skierował ten szczególny tryb do wszystkich podmiotów, tj. zarówno podmiotów publicznych, jak i inwestorów prywatnych. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, wykładnia tego przepisu musi jednak prowadzić do wniosku, że tylko jeśli w czasie pandemii zajdzie konieczność zmiany sposobu użytkowania obiektu na służący przeciwdziałaniu epidemii czego najbardziej ewidentnym przykładem było tworzenie tzw. szpitali tymczasowych, które powstawały w takich obiektach jak hale kongresowe, obiekty wystawiennicze, hale widowisko-sportowe itp. to analizowana regulacja umożliwiała taki sposób użytkowania tych obiektów bez dokonywania przewidzianego Prawem budowlanym zgłoszenia. Podobnie rzecz się miała w przypadku budowy czy remontu obiektów budowlanych dla których wymagane było pozwolenie na budowę. Celem szczególnej procedury, wynikającej z ustawy covidowej było odformalizowanie i przyśpieszenie procesów związanych z budową lub adaptacją obiektów budowlanych na potrzeby przeciwdziałania pandemii. Gwałtowny rozwój pandemii wymagał nadzwyczajnych działań i regulacji prawnych ułatwiających w każdy możliwi sposób walkę o życie ludzi. Regulacje prawne tego okresu w tym przepisy ustawy covidowej tworzyły rozwiązania absolutnie wyjątkowe w stosunku do regulacji prawnych obowiązujących poza pandemią w tym w zakresie P.b. Omawiane zwolnienie inwestorów z obowiązków określonych w P.b. było przewidziane na okres 180 dni liczony od dnia wejścia w życie analizowanego przepisu, a ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych odnoszących się do inwestycji covidowych, które powstały albo są w trakcie budowy na podstawie art. 12. Ograniczony czas obowiązywania zwolnienia oraz pojęcie przeciwdziałania COVID-19 należy też powiązać z ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego, a później stanu epidemii ogłoszonego z powodu wirusa SARS-CoV-2, który co do zasady jest stanem przejściowym. Zwalczenie wirusa i wywoływanej nim choroby spowoduje odwołanie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, a tym samym nie będzie potrzeby istnienia oraz wykorzystywania tego rodzaju obiektów na wspomniany wyżej cel. To wszystko świadczy o tym, że za roboty budowlane podejmowane na podstawie art. 12 ustawy o COVID-19 należy uznać te, które są podejmowane tylko doraźnie dla zrealizowania określonego celu i mają charakter przejściowy, tymczasowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 27 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 493/21, dostępny w CBOSA). Taki charakter miały przywołane już wyżej szpitale tymczasowe, organizowane w sytuacji przepełnienia szpitali i konieczności zapewniania opieki medycznej osobom chorym, a likwidowane po okresach wzmożonego zapotrzebowania na opiekę szpitalną. W ocenie Sądu zmiana sposobu użytkowania przez Skarżących ich budynku nie miało związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Zmiana sposobu użytkowania miała związek ze zwiększonymi potrzebami lokalowymi P. – tj. organu administracji rządowej. Fakt, że organ w ramach realizacji swoich zadań ustawowych mógł realizować zadania związane z przeciwdziałaniem Covd-19 nie może stanowić o możliwości stosowania dla tego stanu faktycznego art. 12 ustawy covidowej. Słusznie organ odwoławczy zauważył, że zgodnie ze znajdującą się w aktach sprawy umową najmu [...] ([...]) z dnia 31 marca 2023 r. zawartą pomiędzy Skarżącym a P., dotyczącą wynajmu budynku przy ul. [...] w Z. wynika, że P. pozostawało w posiadaniu przedmiotu najmu, umowa stanowiła kontynuację najmu na podstawie umowy z dnia 16 grudnia 2019 r. która obowiązywała do dnia 31 marca 2023 r. Przywołana treść umowy świadczy, że organ administracji wodnej zajmował już wcześniej obiekt należący do Skarżących. Według oświadczenia pełnomocnika Skarżących umowa z 19 grudnia 2019 r. miała obowiązywać od 1 kwietnia 2020 r., ale pracownicy P. zajęli pomieszczenia jeszcze przed tą datą. W konsekwencji według Skarżących umowa najmu została zmieniona poprzez czynności konkludentne. W ocenie Sądu wynajęcie powierzchni od Skarżących nie służyło celom przeciwdziałania COVID-19 co potwierdza fakt zawarcia umowy najmu powierzchni biurowej od Skarżących w dniu 19 grudnia 2019 r. i rozpoczęcie jej użytkowania przez pracowników P. jeszcze przed wybuchem pandemii. Stanowisko to znajduje oparcie również w fakcie, iż w dniu przeprowadzenia przez organ I instancji kontroli w budynku Skarżących, czyli 25 kwietnia 2025 r., P. nadal zajmował wynajęte pomieszczenia na cele związane z realizacją swoich zadań ustawowych niezwiązanych już w żaden sposób z przeciwdziałaniem COVID -19 (stan epidemii zakończył się 15 maja 2022 r., a stan zagrożenia epidemicznego 1 lipca 2023 r.). Reasumując, należy wskazać, że na mocy art. 12 ustawy covidowej inwestorzy otrzymali daleko idące przywileje w stosunku do innych inwestorów, działających w zwykłych rygorach wskazanych w tym przepisie ustawy, do których są oni obowiązani się stosować, co oznacza, że przesłanka "przeciwdziałania COVID-19" musi być interpretowana rygorystycznie, a jako daleko idący wyjątek, również zawężająco. Wynika to przede wszystkim ze szczególnego czasu i przyczyny przyjęcia tego rodzaju przepisów, które mają charakter ściśle wyjątkowy. Jeśli zatem inwestycja lub zmiana sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego służy innemu celowi niż przeciwdziałanie COVID-19, przez co należy rozumieć takie działanie, które jedynie ubocznie mogło przyczynić się do przeciwdziałania COVID-19 i równocześnie nie powodowało zwiększenia stopnia zagrożenia rozprzestrzeniania się COVID-19, to nie podlega ono rygorowi specjalnemu, wynikającemu z art. 12 ustawy covidowej. Przeciwna interpretacja, wskazująca na brak jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych i przedmiotowych w stosowaniu art. 12 ustawy covidowej stałaby w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami równości, a także sprawiedliwości i proporcjonalności wywodzonych z zasady demokratycznego państwa prawa. W konsekwencji Skarżący nie mogli być zwolnieni z ogólnych reguł dotyczących obowiązku zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku określonego w art. 71 ust. 2 P.b., a niedopełnienie wymaganych formalności musiało skutkować podjęciem działań na podstawie art. 71a P.b. W toku postępowania organy dokonały bowiem niezbędnych czynności wyjaśniających, które pozwoliły im na poczynienie ustaleń w zakresie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Na tej podstawie dokonano kwalifikacji obiektu i uznano, że zmiana sposobu jego użytkowania wymagała zgłoszenia, którego Skarżący nie dokonali. Jednocześnie nie dano wiary oświadczeniu Skarżących, że zmiana sposobu użytkowania budynku była realizowana w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 i dlatego nie podlegała ogólnym regułom związanym z procesem inwestycyjnym. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, obowiązkiem organu nadzoru było wydanie decyzji nakazującej Skarżącym przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Wydane decyzje nie naruszają art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także przepisów prawa materialnego – art. 71 ust. P.b. oraz art. 12 ustawy covidowej. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), orzekł jak w sentencji.