II SA/Gl 503/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o. o. w C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości oddala skargę. Prezydent Miasta C. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] r. nałożył na "A" Sp. z o.o. w C. (dalej też jako Spółka) grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000,00 zł wraz z opłatą egzekucyjną. Jednocześnie wezwał do wpłacenia nałożonej grzywny wraz z opłatą w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu podniósł, że decyzją Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r. nałożono na "A" Sp. z o.o. obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania części działki o nr ewid. [...] obręb [...] położonej w C. przy ul. [...], poprzez likwidację miejsc składowania złomu i opału oraz wyrównanie terenu. Obowiązek ten nie został wykonany. Przed wydaniem postanowienia organ I instancji przesłał zobowiązanej Spółce upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku w terminie 7 dni z zagrożeniem skierowania sprawy do postępowania egzekucyjnego. Do postanowienia o nałożeniu grzywny załączony został odpis tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...] r. wystawiony na zobowiązaną Spółkę, w którym jako akt normatywny wskazano art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm.), jako podstawę prawną obowiązku wskazano w/w decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...], a jako treść obowiązku – przywrócenie poprzedniego zagospodarowania części działki o nr ewid. [...] obręb [...] położonej w C. przy ul. [...], poprzez likwidację miejsc składowania złomu i opału oraz wyrównanie terenu. W zażaleniu na to postanowienie Spółka wniosła o jego uchylenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego jako przedwczesnego, względnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zarzuciła, że nie dokonała zmiany zagospodarowania terenu albowiem takie zagospodarowanie działek o nr [...] obręb [...] miało miejsce przed nabyciem nieruchomości przez nią oraz jej poprzedników prawnych. Obecny sposób zagospodarowania terenu był dokonany przez Skarb Państwa, zanim jeszcze Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Robót Inżynieryjnych otrzymało działkę w użytkowanie wieczyste. Sposób zagospodarowania terenu w postaci istnienia składowisk na przedmiotowej działce wynika z treści decyzji Wojewody z dnia [...] r. nr [...], na mocy której Wojewoda oddał w użytkowanie wieczyste Wojewódzkiemu Przedsiębiorstwu Robót Inżynieryjnych należące do Skarbu Państwa działki, w tym działkę nr [...] przy ul. [...] i ul. [...] w C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zażalenia tego nie uwzględniło i zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa oraz art. 2 § 1 pkt 10, art. 6 § 1, art. 7 § 2, art. 17, art. 18, art. 20 § 1 pkt 2, art. 23 § 1 i § 3, art. 26 § 1, § 4 i § 5, art. 64a § 1 pkt 1, art. 119, art. 120, art. 121 § 2 i art. 122 § 1 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016r., poz. 599 ze zm., zwanej dalej ustawą lub u.p.e.a.) orzeczenie organu pierwszej instancji utrzymało w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia po przytoczeniu treści mających zastosowanie przepisów w/w ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz po zrelacjonowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania egzekucyjnego stwierdziło, że zgodnie z treścią art. 6 § 1 u.p.e.a. wierzyciel jest zobowiązany do podjęcia czynności zmierzających do wykonania ciążących na zobowiązanym obowiązków, w tym do zastosowania środków egzekucyjnych w razie uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku. Przepis ten w powiązaniu z art. 26 § 1 u.p.e.a. wprost zobowiązuje do wszczęcia egzekucji administracyjnej na wniosek wierzyciela, o ile przedstawi on wraz z tym wnioskiem tytuł wykonawczy sporządzony według obowiązującego wzoru. W konsekwencji powyższego, w niniejszej sprawie organ egzekucyjny ma obowiązek doprowadzenia do wykonania przez zobowiązaną Spółkę obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] r. W powyższym tytule jako podstawę prawną obowiązku wskazano prawomocną decyzję Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r. która bezsprzecznie znajduje się w obrocie prawnym, a więc obowiązek z niej wynikający jest wymagalny i musi być egzekwowany. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązków objętych tytułem wykonawczym. Powyższe oznacza, że przedmiotowe postępowanie egzekucyjne nie może prowadzić do weryfikacji obowiązku nałożonego prawomocną w/w decyzją z dnia [...] r., jego celem jest bowiem doprowadzenie do wykonania wynikającego z tej decyzji obowiązku. W odniesieniu do zarzutów zażalenia Kolegium wyjaśniło, że prowadzone postępowanie egzekucyjne nie dotyczy całej działki nr ewid. [...] położonej w C. przy ul. [...], lecz obejmuje część obszaru tej działki, która została wskazana na załączniku nr 1 do decyzji w oparciu o którą wystawiono tytuł wykonawczy oraz ponownie w załączniku nr 1 do upomnienia, na której znajdują się miejsca składowania złomu i opału. Aktualnie tocząca się przed organem I instancji sprawa o sygnaturze [...] dotyczy innej części tej samej działki, nie objętej niniejszym postępowaniem (ogólnoadministracyjnym oraz egzekucyjnym). Wyjaśniło dalej, że egzekucja jako sposób wymuszenia realizacji powinności administracyjno-prawnych, nie stanowi represji wobec zobowiązanego. W myśl art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny winien stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z akt sprawy wynika, że organ egzekucyjny wypełnił wszystkie wymogi formalne związane z nałożeniem grzywny w celu przymuszenia. Postanowienie organu I instancji zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 122 § 2 ustawy egzekucyjnej. Odnośnie wysokości orzeczonej grzywny Kolegium stwierdziło, że z art. 121 § 2 u.p.e.a. wynika, iż w przypadku grzywny, której wysokość nie wynika wprost z ustawy, o wysokości grzywny rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego organ egzekucyjny. Wymierzając w ramach uznania administracyjnego grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie tylko słusznym interesem strony. Sytuacja majątkowa zobowiązanego ma znaczenie jedynie o tyle, o ile pozwala ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego. W przekonaniu Kolegium wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia została dostosowana do wymogów art. 121 § 1 i § 2 ustawy oraz do jej celu. Wysokość nałożonej na Spółkę grzywny jest uzasadniona zakresem egzekwowanego obowiązku i jest wystarczająca, aby zmusić Spółkę do wykonania nałożonego obowiązku. Konieczność uiszczenia orzeczonej kwoty grzywny stanowić powinna dla zobowiązanej istotny bodziec skłaniający ją do wykonania obowiązku. Aby nałożona grzywna nabrała charakteru dyscyplinującego, powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku. Wysokość grzywny mieści się przy tym w dolnych granicach ustawowych i jest adekwatna do ciążących na Spółce obowiązków. Wzięto też pod uwagę brak jakichkolwiek przejawów z jej strony do dobrowolnego podjęcia działań w zakresie wywiązania się chociażby w części z egzekwowanego obowiązku. Podniosło też Kolegium, że Spółka może wykonać obowiązek i uchylić się od płacenia grzywny zgodnie z treścią art. 125 § 1 u.p.e.a. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie SKO w C. Spółka wniosła o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem Prezydenta Miasta C. oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła, że postanowienie SKO zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak wyjaśnienia wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności poprzez zaniechanie szczegółowego zbadania sytuacji nieruchomości, sposobu i podmiotu władającego nieruchomością, m.in. brak zbadania stanu nieruchomości przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nieuwzględnienie istnienia i treści umowy dzierżawy nieruchomości przez inny podmiot niż skarżąca, a w konsekwencji niezasadne zobowiązanie właściciela do przywrócenia stanu poprzedniego na działce nr [...] i nałożenie na nią grzywny. Nadto zarzuciła naruszenie art.59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego zastosowanie, pomimo braku zbadania jaki był stan faktyczny i wykorzystywanie działki nr [...] przed datą wejścia w życie tego przepisu. W uzasadnieniu skargi podniosła okoliczności powołane już wcześniej w zażaleniu mające świadczyć o tym, że brak było podstaw do nałożenia na nią obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W odpowiedzi na skargę SKO w C. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zaakcentowano, że treść skargi zmierza do podważenia zasadności nałożenia na skarżącą obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co zgodnie z treścią art. 29 § 1 u.p.e.a nie jest na tym etapie dopuszczalne i z tego też powodu nie stanowiło przedmiotu badania przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że postanowienia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do ich wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). W szczególności brak jest podstaw, że zostały one podjęte w naruszeniem przepisów powołanych w skardze. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dowolne jest twierdzenie skarżącej, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Zarówno Prezydent Miasta C. jak i SKO w C. sprawę wyjaśniło w dostateczny do jej załatwienia sposób. SKO podjęte postanowienie uzasadniło też we wszystkich aspektach mogących mieć wpływ, zgodnie z obowiązującymi przepisami, na treść wydanego orzeczenia. Organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu ustosunkował się też wyczerpująco do wszystkich sformułowanych w zażaleniu zarzutów. Poczynione przez SKO w oparciu o prawidłowo zgromadzony i oceniony materiał dowodowy ustalenia nie budzą w świetle akt sprawy żadnych wątpliwości i Sąd uznaje je również za własne. Ustaleń tych zresztą skarżąca w żaden sposób nie zakwestionowała. Jej sformułowane w skardze zarzuty zmierzają w całości do podważenia nałożonego na niej prawomocną decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. obowiązku określonego w prawidłowo wystawionym przez wierzyciela dnia [...] r. tytule wykonawczym nr [...]. Zasadnie podnosi w tym względzie SKO zarówno w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jak i w odpowiedzi na skargę, że w tym zakresie sprawa w postępowaniu egzekucyjnym nie podlega rozpoznaniu, a to w świetle jednoznacznej w tym względzie treści art. 29 § 1 u.p.e.a. Dotyczy to również określonego w tytule wykonawczym adresata obowiązku, którym jest skarżąca Spółka. Zwalnia to również Sąd z czynienia w tym przedmiocie jakichkolwiek rozważań gdy jednocześnie skarżąca nie podnosi, aby w tej materii tytuł został nieprawidłowo wystawiony. Całkowicie chybiony jest też zarzut wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), którego organy egzekucyjne w ocenianym postępowaniu w ogóle nie stosowały. Także działając z urzędu, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonego postanowienia. Skarżąca nie wykonała bowiem objętego tytułem i obciążającego ją obowiązku pomimo wcześniejszego wystosowanego do niej upomnienia z wezwaniem do jego realizacji. W tej sytuacji wszczęcie egzekucji i zastosowanie środka przymuszającego w postaci grzywny jak i jej wysokość znajduje uzasadnienie w treści art. 25 § 1, art. 119 § 1, art. 120 § 1, art. 121 § 1, § 2 i § 3 u.p.e.a. Zastosowanie tych przepisów zostało też, jak już wcześniej stwierdzono, wprost wzorcowo w zaskarżonym postanowieniu uzasadnione. Nie ulega też wątpliwości, że orzeczony środek egzekucyjny jest mniej uciążliwy niż wykonanie zastępcze, zwłaszcza biorąc pod uwagę treść art. 125 § 1 ustawy. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.