II SA/Gl 504/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2010 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną przez nią w mocy decyzję Burmistrza C. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego kwotę 500.00 (pięćset) złotych. Burmistrz C., po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta B., ustalił warunki zabudowy dla budowy parkingu dla samochodów osobowych ( około 150 stanowisk) z wjazdami od ul. [...] przy Kąpielisku "A" na nieruchomości położonej w B. oznaczonej jako działki : [1]; [2]; [3]; [4]; [5] i [6]. W podstawie prawnej decyzji organ orzekający powołał art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 60 sut. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 z 2003 roku, dalej powoływana jako ustawa ) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej powoływane jako rozporządzenie ). W uzasadnieniu podano, że zgromadzony materiał dowodowy oraz "przeprowadzone rozeznanie w obszarze analizy", o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia pozwoliły na określenie warunków jak w decyzji. Do decyzji dołączono załącznik graficzny z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz analizę słowną ("analiza wniosku..." i graficzna "analiza przestrzenna" z legendą). Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. B.– właściciel działki nr [7]. Zarzucił brak zawiadomienia przez organ I instancji o wszczęciu postępowania w sprawie; brak oznaczenia osób, które sporządziły analizę, a także jej wadliwość polegającą na nieuwzględnieniu wjazdu z ul. [...] na parking "B" oraz brak ustaleń co do oddziaływania inwestycji na aktualny charakter ul. [...]. Stwierdził, że decyzja nie określa powierzchni zabudowy co stanowi konsekwencje niewłaściwej analizy. W konkluzji odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.– po rozpatrzeniu odwołania A. B. – utrzymało w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo organ I instancji uznał, że istnieje możliwość realizacji wnioskowanej inwestycji, gdyż w ramach funkcji uzupełniającej służyć ona będzie osobom korzystającym z kąpieliska "A" , teren posiada dostęp do drogi publicznej – ul. [...], istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla planowanej inwestycji, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, występuje zgodność z przepisami odrębnymi. Znajdująca się w aktach analiza uwarunkowań przestrzennych w formie graficznej i opisowej, podobnie jak projekt decyzji zostały opatrzone adnotacją odnośnie autora tych dokumentów. Istotnie powierzchnia zabudowy nie została wskazana, a to z uwagi na fakt, że na tym etapie procesu inwestycyjnego nie jest możliwe doprecyzowanie tej powierzchni. Będzie to dopiero miało miejsce w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Przedstawienie w decyzji rodzaju planowanego zagospodarowania terenu – parkingu ze wskazaniem ilości miejsc parkingowych ( około 150) jest zdaniem organu wystarczające. Przepisy prawa nie wymagały też sporządzenia oceny oddziaływania projektowanego zamierzenia na ul. "A" a w związku z tym organ nie był uprawniony do nałożenia takiego obowiązku na wnioskodawcę ( art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy ). A. B. w skardze domagał się uchylenia decyzji ostatecznej i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Podtrzymał dotychczasowe zarzuty dotyczące analizy terenu, a nadto stwierdził iż nie został mu doręczony załącznik graficzny decyzji ( art. 54 ust. 3 ustawy ) do czego organ był zobowiązany. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonych do niego aktów pod względem zgodności z prawem, a w trakcie tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a jedynie granicami danej sprawy ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm., dalej powoływana jako "ppsa"). Oznacza to, że w granicach sprawy Sąd dokonuje kontroli zaskarżonego aktu z urzędu przy zastosowaniu kryterium legalności. Nadto Sąd jest zobowiązany do zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia ( art. 135 ppsa). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w ramach wyżej wskazanych uprawnień Sąd doszedł do wniosku, że skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem prawa materialnego i procesowego. Z akt sprawy wynika, że działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy przy ul. [...] w B. zlokalizowane są w terenie na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Projektowana inwestycja ma polegać na budowie parkingu dla samochodów osobowych wraz z wjazdami od ul. [...], a więc wymaga ona stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje na wniosek zainteresowanego ( art. 52 ust. 1), którym to wnioskiem organ jest związany po przeprowadzeniu postępowania o którym mowa w art. 53 ustawy. Postępowanie to jest postępowaniem administracyjnym, a więc zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ustawa uzupełnia regulację wprowadzając normy ukierunkowujące merytoryczne rozpatrywanie sprawy. Wydanie decyzji o warunkach wymaga dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz analizy prawnej i faktycznej dotyczącej terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji ( art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy ). Na użytek rozpatrywanej skargi należy wyjaśnić, że analiza faktyczna obejmuje nie tylko ustalenie osoby rzeczywiście władającej gruntem ( co w sprawie jest bezsporne) ale także aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy, możliwości tworzenia infrastruktury. Postępowanie dowodowe podlega przepisom kpa. Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu zostały określone w rozporządzeniu ( wymienionym na wstępie ). Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1 – 5 tegoż artykułu. W celu ustalenia spełnienia tych warunków właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej ( terenu ) obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, określonych w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy ( § 3 ust. 1 rozporządzenia). Sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego rozporządzenie reguluje w § 3 ust. 2 rozporządzenia, a jej wyniki zawierające część graficzną i tekstową, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W aktach sprawy znajduje się załącznik graficzny do analizy przestrzennej oraz załącznik słowny. Z załącznika słownego, w którym stwierdzono spełnienie przez projektowaną inwestycję wszystkich warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy nie wynika sposób wyznaczenia obszaru analizowanego ani też jakie działki sąsiednie ( położone w obszarze analizowanym ) dostępne z tej samej drogi publicznej, co teren objęty wnioskiem były podstawą do ustalenia spełnienia warunku z ust. 1 art. 61. Brak wskazania sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego wiąże się z nieustaleniem w tej analizie frontu terenu objętego wnioskiem. W związku z tym nie można też uznać, że ogólne odwołanie się, bez sprecyzowania, o które działki chodzi, do zabudowy sąsiednich działek bez opisania tej zabudowy, umożliwiało stwierdzenie spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Skład orzekający ma świadomość, że charakter planowanej zabudowy – parking nie pozwalał na dokonanie wszystkich ustaleń określonych w § 1 pkt 1 – 5 rozporządzenia. Niewątpliwie jednak należało ustalić wielkość powierzchni nowej zabudowy, która we wniosku została podana – 6500 m2; powierzchni terenu objętego wnioskiem, co dałoby podstawę do obliczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, który powinien być określony przy uwzględnieniu średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Oczywiście wymagało to obliczenia tego ostatniego wskaźnika, co w sprawie również nie miało miejsca. W konsekwencji w ocenie Sądu tak sporządzona analiza nie dawała podstaw do ustalenia warunków i wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w decyzji o warunkach zabudowy. Skoro organy orzekające nie przeprowadziły postępowania w zakresie dotychczasowego sposobu zabudowania i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem wbrew art. 54 pkt 2 litera a w związku z art. 64 ustawy nie dokonały oceny analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, czego jaskrawym przykładem jest nieustalenie w decyzji terenu nowej zabudowy twierdzenie, że projektowana inwestycja spełnia warunki art. 61 ust. 1 ustawy jest nieuprawnione. Należy także podnieść, że wniosek inwestora powinien spełniać warunki z art. 52 ust. 2 ustawy, a o ile tak nie jest organ uprawniony jest i zobowiązany do wezwania o jego uzupełnienie. Wniosek inwestora z dnia [...] roku zawierał w formie graficznej "koncepcję rozwiązania parkingu", ale nie zawierał załącznika w formie opisowej. Ten ostatni winien odnosić się do art. 52 ust, 2 pkt 2 litera b ustawy to jest zawierać określenie sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu. W następstwie tego braku w istocie niewiadomym pozostaje na czym będzie polegała realizacja projektowanej zabudowy, a więc budowa stanowisk postojowych i czy ewentualnie obejmuje ona budowę dróg dojazdowych, czy będą one utwardzone czy też cały teren inwestycji będzie podlegał utwardzeniu. Ten brak także winien być uzupełniony w postępowaniu ponownym bowiem te wiadomości są niezbędne organowi orzekającemu o warunkach zabudowy. Nie budzi wątpliwości w świetle art. 54 ust. 3 ustawy, że załącznik graficzny do decyzji zawierający linie rozgraniczające teren inwestycji wchodzi w zakres decyzji ustalającej warunki zabudowy. Niewątpliwe jest, że w tej sytuacji, wynikającej z art. 54 ustawy, powinien on zostać doręczony stronom postępowania. Z kolei z treści § 9 ust. 2 załącznika do rozporządzenia wynika, że wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji, co oznacza iż także powinny one zostać doręczone stronie. Brak doręczenia powyższych załączników, co wydaje się bezsporne w świetle decyzji organu I instancji, nie może zostać zastąpione domniemaniem organu co do znajomości strony tych dokumentów, wywodzonym z treści pism składanych przez stronę. W związku z powyższym stwierdzając wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania ( kpa ), które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c ppsa w zw. z art. 135 ppsa orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 ppsa, a rozstrzygnięcie o kosztach postępowania o art. 200 ppsa ( 500 zł – wpis). Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z treści orzeczenia Sądu i sprowadzają się do konieczności ustalenia aktualnego ( poprzedzającego wniosek o ustalenie warunków ) sposobu zagospodarowania i zabudowy działek objętych wnioskiem, sporządzenia analizy sposobu zabudowy i zagospodarowania odpowiadającego wymogom rozporządzenia i oceny tej analizy w sposób wynikający z art. 54 pkt 2 litera a w związku z art. 64 ustawy.