II SA/Gl 505/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie WSA Iwona Bogucka, WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2006 r. sprawy ze skargi B.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy O. orzekł o zakończeniu postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego nieruchomości stanowiącej własność B.P. – dz. nr [...] k.m. [...] – od strony nieruchomości, stanowiącej współwłasność A.B., S.B. i C.K. – dz. nr [...] k.m. [...], S.M. – dz. nr [...] k.m. [...], Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. – dz. nr [...] (ul. [...]). Następnie po rozpatrzeniu wniosku A.B. decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, uznając iż brak podstaw prawnych do przyjęcia, aby decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A.B., S.B. i C.K. wskazali na następujące wadliwości decyzji: - niezgodność ustaleń faktycznych geodety, a właściwie brak tych ustaleń w protokole granicznym, - brak jakichkolwiek oznak pomiaru, bądź wytyczenia granicy w postaci znaczników granicznych, - brak powiadomienia o zakończeniu postępowania rozgraniczeniowego, - brak w wyrysie geodety ważnego punktu granicznego w postaci studni, wybudowanej w [...]r., - brak wskazania, aby część granicy została zmieniona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...]r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy własnej decyzji z dnia [...]r., przyjmując iż podniesione wadliwości postępowania mogą stanowić przesłanki wznowieniowe z art. 145 kpa. Jednakże wskutek skargi C.K. i S.B. (jako następcy prawego A.B.) wyrokiem z dnia 21 marca 2005 r. sygn. akt 3/II SA/Ka 2872/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił powyższą decyzję, stwierdzając w motywach, iż wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Sąd wskazał, iż organ administracji nie dokonał należytej oceny przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, aczkolwiek A.B. już we wniosku z dnia [...]r., skierowanym do organu I instancji o "oddalenie i unieważnienie decyzji dotyczącej rozgraniczenia" wskazała, iż o stanie rozgraniczenia dowiedziała się dopiero w sądzie, gdyż do decyzji nie dołączono ani wyrysu, ani odpisu protokołu granicznego, zaś protokołu tego nie uczyniono załącznikiem do decyzji o zakończeniu postępowania rozgraniczeniowego, powołując się jednak na zawarte w nim ustalenie opisu przebiegu granic. Sąd stwierdził nadto, iż w decyzji tej nie wskazano, jak faktycznie przebiega granica, bowiem brak opisu charakterystycznych punktów granicznych lub załącznika do decyzji, obrazującego jej przebieg. Tymczasem Kolegium nie podjęło próby oceny, czy decyzja z dnia [...]r. czyni zadość wymogom z art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.) i czy brak takich zapisów może stanowić podstawę do uznania, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wreszcie, przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd polecił wyjaśnienie, jaka była faktycznie treść decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...]r. nr [...], bowiem w przedstawionych aktach znajduje się jej kserokopia ze skopiowanymi na odwrocie potwierdzeniami odbioru przez B.P. i C.K., gdzie w podstawie prawnej powołano art. 31 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, zaś na odpisie tej decyzji, potwierdzonym za zgodność z oryginałem, powołano art. 33, art. 29, art. 30 ust. 1 i art. 31 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Zaskarżoną decyzją sprostowaną postanowieniem z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. po ponownym rozpatrzeniu sprawy działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa orzekło o: 1) uchyleniu własnej decyzji nr [...] z dnia [...]r., 2) stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. nr [...] z dnia [...]r. (wydanej na podstawie art. 31 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne), 3) stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. nr [...] z dnia [...]r. (wydanej na podstawie art. 33, art. 29, art. 30 ust. 1 i art. 31 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia – po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania Kolegium wskazało, iż w aktach sprawy znajdują się kserokopie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. nr [...] z dnia [...]r. o tej samej treści, z których jedna w podstawie prawnej powołuje jedynie art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, a druga w podstawie prawnej wskazuje art. 33, art. 29, art. 30 ust. 1 i art. 31 tej ustawy. Oznacza to, iż w sprawie, gdzie występują te same podmioty, dotyczącej tego samego przedmiotu i stanu prawnego – w niezmienionym stanie faktycznym, zostały wydane dwie decyzje. Zatem zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, obligująca Kolegium do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Pismem z dnia [...]r. B.P. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ponowne rozpatrzenie sprawy przy uwzględnieniu postępowania rozgraniczeniowego, przeprowadzonego na jego wniosek przez uprawnionego geodetę, wyjaśniając iż złożył zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa przeciw dokumentom, przy czym o istnieniu decyzji o innej podstawie nie został powiadomiony przez Urząd Miasta i Gminy O., a jedynie została mu doręczona decyzja, którą dołączył do pisma. Prezes SKO w C. z uwagi na błędne pouczenie, zawarte w decyzji z dnia [...]r., potraktował powyższe pismo jako skargę na decyzję ostateczną, a w odpowiedzi wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, bowiem do wniosku A.B. z dnia [...]r. dołączono inną decyzję, niż doręczoną B.P., co musiało skutkować wyeliminowaniem z obrotu obydwu różnych decyzji doręczonych tym stronom. W toku rozprawy sądowej B.P. podtrzymując skargę, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Dodatkowo skarżący podniósł, iż w oparciu o decyzję rozgraniczeniową zapadł wyrok w sądzie cywilnym, uwzględniający jego roszczenie o wydanie nieruchomości. Nadto, powołując się na wynik postępowania przygotowawczego o odmowie wszczęcia dochodzenia w sprawie o czyn z art. 270 § 1 kk, skarżący wskazał, iż wszystkie strony otrzymały identycznej treści decyzję, a jedynie w aktach omyłkowo znalazł się drugi egzemplarz z inną podstawą prawną, lecz decyzji tej nie doręczono stronom. Uczestniczka postępowania C.K. wniosła o oddalenie skargi, oświadczając iż nie pamięta, jakiej treści otrzymała decyzję, zaś w piśmie z dnia [...]r. poinformowała, że nie posiada decyzji rozgraniczeniowej, gdyż prawdopodobnie została dołączona do odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, bowiem zaskarżona decyzja została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy (art. 7, 77 § 1 i 80 kpa), co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze wbrew wytycznym, zawartym w prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 21 marca 2005 r. sygn. akt 3/II SA/Ka 2872/03, nie poczyniło ustaleń co do treści decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...]r., błędnie opierając się na kserokopiach akt postępowania administracyjnego, które nie mogły stanowić podstawy oceny przesłanek z art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Przepis art. 109 § 1 kpa stanowi o doręczeniu stronom "decyzji", a więc jej oryginału, a nie odpisu, wyciągu z protokołu posiedzenia organu, czy też kopii decyzji. Strona jest uprawniona do otrzymania w oryginale, z własnoręcznym podpisem osoby reprezentującej organ, dokumentu, jakim jest decyzja sporządzona na piśmie (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996, str. 497). Decyzje oraz postanowienia są wydawanymi w formie procesowej indywidualnymi aktami administracyjnymi, skierowanymi do konkretnego adresata (tamże, str. 499). Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Akt woli władny staje się decyzją w rozumieniu prawa dopiero w chwili doręczenia lub ogłoszenia stronie (vide: str. 500 powołanego komentarza). Z mocy art. 110 kpa, organ administracji, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Skutki pominięcia strony postępowania przy doręczeniu lub ogłoszeniu decyzji reguluje zaś przepis art. 145 § 1 pkt 4 i art. 148 kpa, dotyczący przesłanki wznowienia postępowania. Zatem znajdujący się w aktach postępowania administracyjnego dokument urzędowy, który nie został doręczony żadnej stronie, nie stanowi decyzji administracyjnej, lecz jedynie jej projekt i nie stanowi przeszkody prawnej do podjęcia kolejnego rozstrzygnięcia sprawy, które po doręczeniu stronom (bądź tylko niektórym podmiotom, legitymującym się tym przymiotem), stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu procesowym. Stąd też dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotna była jedynie kwestia, który z dokumentów, znajdujących się w aktach w kserokopii, został doręczony stronom, a nie ma znaczenia fakt, jakiej treści rozstrzygnięcie A.B. dołączyła do wniosku z dnia [...]r., przy czym brak podstaw do jednoznacznego przyjęcia, aby do wniosku w ogóle została dołączona kserokopia decyzji, skoro na odwrocie karty [...] akt postępowania administracyjnego znajdują się kserokopie zwrotnych poświadczeń odbioru pism przez skarżącego i uczestniczkę C. K. Za "oryginał" decyzji nie może być zaś uznana karta [...] akt z poświadczeniem zgodności odpisu z oryginałem, skoro nie wiadomo, czy została ona w ogóle doręczona, a okoliczności takiej zaprzeczył skarżący w toku rozprawy sądowej. Nadto, wskazać przyjdzie, iż przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 kpa w postaci powagi rzeczy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, dotyczyć może tylko decyzji późniejszej, nie zaś obydwu decyzji, opatrzonych tą samą datą i numerem, a różniących się jedynie przywołaną podstawą prawną. W tym stanie rzeczy skarga musiała odnieść skutek, przy czym wyjaśnić przyjdzie, iż w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), kompetencje sądu administracyjnego są wyłącznie kasacyjne, stąd też stwierdzone wyżej naruszenie przepisów postępowania stanowiło podstawę uchylenia decyzji organu administracji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) cyt. ustawy, bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 cyt. ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodnie z wiążącymi wytycznymi, zawartymi w wyroku z dnia 21 marca 2005 r. sygn. akt 3/II SA/Ka 2872/03, winno ustalić treść decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...]r. nr [...] – przy uwzględnieniu stanowiska, iż decyzją administracyjną jest dokument doręczony stronom, co wymagać będzie zbadania akt sprawy zakończonej tą decyzją, a nie – jedynie oparcia się na kserokopii dokumentów, przedstawionych przez organ I instancji. Należy też poddać rozważaniom i ocenie, czy przywołana decyzja z dnia [...]r. odpowiada wymogom z art. 33 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, z uwagi na braki w zapisach, wymienione w wyroku WSA z dnia 21 marca 2005 r. oraz czy brak wymaganych zapisów stanowi przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Stwierdzić jednak należy, iż pozbawienie strony udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 kpa i w tym względzie toczyło się już odrębne postępowanie administracyjne. SW